Na początku 2020 r. ukazała się – pisana jeszcze przed wybuchem pandemii i wojny w Ukrainie – moja książka pt. Druga fala prywatyzacji. Wykazywałem w niej, że Polska pod rządami Zjednoczonej Prawicy nie staje się – wbrew odgórnej propagandzie – ani państwem opiekuńczym, ani państwem sprawczym. Nie staje się też państwem liberalnym. Zamienia się w państwo skarlałe, w którym jednocześnie – dla celów politycznych i za publiczne pieniądze – władza utrzymuje iluzję troski o obywateli i własnej wielkości.
Budowanie państwa opiekuńczego przez Prawo i Sprawiedliwość jest jedynie chwytem retorycznym. De facto prowadzi bowiem do zjawiska przeciwstawnego, tytułowej „drugiej fali prywatyzacji”. Polega ona na tym, że obywatele z powodu braku zaufania do instytucji państwowych, obiektywnego pogorszenia jakości usług publicznych, lub niepewności związanej z bieżącymi decyzjami politycznymi – rezygnują z sektora publicznego na rzecz usług w sektorze prywatnym. Prowadzi to do „podwójnego opodatkowania” tych Polaków, którzy z jednej strony odprowadzają podatki na utrzymanie pewnych usług publicznych, ale jednocześnie – z powodu wadliwości systemu – z drugiej strony są zmuszeni korzystać z nich prywatnie, ponosząc związane z tym koszty. Przyjmując taką perspektywę, dojdziemy do wniosku, że składane nam przez rządzących obietnice „dogonienia Zachodu” pod względem jakości życia – i to nawet w ciągu dwóch najbliższych dekad – są zupełną mrzonką. Nie tyle nawet ze względu na brak środków, ile na fakt, że wdrażane przez rząd rozwiązania prowadzą nas w dokładnie odwrotnym kierunku – państwa minimalnego, które wypłaca swoim obywatelom świadczenia gotówkowe, przy czym odmawia rozwiązania przyczyn leżących u źródła danego problemu. W rezultacie tych wszystkich działań – jak słusznie pisał Michał Sutowski w „Krytyce Politycznej” – „niezależnie od największych w historii transferów społecznych, niezłej mimo pandemii sytuacji budżetu i poważnego zwiększenia fiskalnego pola manewru państw całej Unii Europejskiej – Polska wcale nie przesunęła się w kierunku solidaryzmu”.
Nieprzewidziane kryzysy zewnętrzne – tak pandemia, jak i wojna za polską granicą – unaoczniają skalę zjawiska i dodatkowo je napędzają. Zdaniem politologa prof. Klausa Bachmanna z Uniwersytetu SWPS: „polskie państwo od dwóch lat jest w przyspieszonej likwidacji, bo coraz więcej zadań próbuje scedować w sferę prywatną: masz 500 plus, to kup sobie respirator, opłać pielęgniarkę, która ci będzie pompować ten respirator, płać za testy (…). W ostateczności wszystko spoczywa na obywatelach. I tak samo z uchodźcami. Sytuacja w ośrodkach jest znośna tylko dlatego, że działają tam organizacje pozarządowe, które robią prywatne zbiórki”. Krótko mówiąc, „wszystko zostało sprywatyzowane”.
Zgadzam się z Bachmannem co do diagnozy, uważam jednak, że proces zaczął się nie dwa lata temu, ale wcześniej – już w pierwszej kadencji rządów Zjednoczonej Prawicy. Dobrze ujęła to socjolożka, dr hab. Małgorzata Jacyno, która w rozmowie ze mną dla „Kultury Liberalnej” stwierdziła, że już w programie Rodzina 500 Plus „można widzieć coś w rodzaju powszechnej rekompensaty za porzucenie obywateli przez państwo”.
###banner###
Jak do tego doszło? W anglosaskich mediach pisze się często, że złożonych wyzwań, przed jakimi stają państwa – np. odbudowy zaufania do instytucji demokratycznych, poprawy jakości publicznej edukacji, zmniejszenia nierówności w dostępie do opieki zdrowotnej, itd. – nie da się rozwiązać, po prostu „rzucając w nie pieniędzmi”. Potrzebne jest także jasne zdefiniowanie problemów, celów planowanych reform i środków do osiągnięcia tych celów. I to jednak nie pomoże, jeśli nowe regulacje są wprowadzane w sposób odgórny, bez analizy ich skutków i bez szerszych konsultacji społecznych. W ustawach i rozporządzeniach można – jak wiadomo – zapisać wszystko: od zakazu podnoszenia cen na wybrane produkty po nakaz powszechnej szczęśliwości, ale zapisy niekoniecznie przełożą się na rzeczywistość. Budowaniu stabilnych rozwiązań nie sprzyja także chwiejność decyzji politycznych i związana z tym niepewność. Wreszcie fundamentalne znaczenie ma polaryzacja polityczna, na której ze swej natury opierają swoją władzę partie populistyczne, takie jak PiS czy Solidarna Polska. Przyjrzymy się tym czynnikom po kolei.
Wydajemy pieniądze. Po co? Nie wiadomo
Gdybyśmy mieli wskazać najbardziej znaną inicjatywę zrealizowaną za rządów Prawa i Sprawiedliwości, byłby to z pewnością program Rodzina 500 Plus. Wypłaty najpierw na drugie i kolejne, a potem na pierwsze dzieci wprowadzano szybko i zrealizowano sprawnie.
Zapisanie się do programu było łatwe, a pieniądze trafiały bezpośrednio na konto. Nic dziwnego, że 500 Plus okazało się politycznym sukcesem. Tym bardziej że partie opozycyjne przez dłuższy czas nie wiedziały, co z tym programem zrobić – miotały się, z jednej strony strasząc konsekwencjami dla budżetu oraz marnowaniem pieniędzy przez beneficjentów, a z drugiej strony domagając się rozszerzenia wypłat na pierwsze dzieci.
Tymczasem partia rządząca każdą krytykę przedstawiała jako atak na „zwykłych Polaków” lub „polskie rodziny”, zaś do realnej debaty nad praktycznymi celami programu nigdy nie doszło. Zresztą politycy Prawa i Sprawiedliwości dowolnie tymi celami manipulowali w zależności od bieżącego zapotrzebowania. Słyszeliśmy więc regularnie, że nie jest to program socjalny, lecz prodemograficzny i m.in. dlatego jest skierowany do wszystkich, a nie jedynie do najbardziej potrzebujących. Kiedy jednak krytycy zwracali uwagę, że wypłacanie pieniędzy na już posiadane dzieci niekoniecznie musi zachęcać do rodzenia kolejnych i że korzyści demograficznych nie widać w danych, władza odpowiadała, że program ma przede wszystkim charakter pomocowy, ma „przywracać godność” biedniejszym rodzinom, likwidować skrajne ubóstwo wśród dzieci, lub że bez programu sytuacja demograficzna byłaby jeszcze gorsza.
###bannner###
Tego ostatniego twierdzenia zweryfikować nie sposób. Fakty są jednak takie, że od 2017 r. (pierwszy pełny rok obowiązywania programu) do 2020 r. wskaźnik dzietności w Polsce spadał. A wynik z 2020 r. – 1,378 – różnił się niewiele od tego z roku 2016, kiedy wyniósł 1,357. Wpływ na walkę z ubóstwem także trudno ocenić, bo nigdzie nie przeprowadzono akcji pilotażowych pozwalających porównać dwie podobne populacje, z których jedna korzystałaby z programu, a druga nie. Wiemy jednak, że poziom ubóstwa wśród dzieci w latach 2016–2020 praktycznie się nie zmienił – wzrósł minimalnie z 5,8 do 5,9%.
Skutek jest taki, że corocznie Polska przeznacza ponad 40 mld zł na inicjatywę, której efektywności nie sposób zweryfikować, ponieważ jej cele nigdzie nie zostały jasno określone.
Obecnie na stronach Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej możemy przeczytać, że program Rodzina 500 Plus „przyczynił się do znacznej poprawy sytuacji materialnej rodzin, wzmocnił je i nadał należny priorytet”. Czy te pieniądze można było wydać efektywniej? Nie możemy na to pytanie odpowiedzieć, jeśli nie wiemy, jakie konkretne efekty chcemy osiągnąć. A tych – jak już wiemy – nie określono. I koło się zamyka.
Nie postuluję w tym miejscu zlikwidowania czy ograniczenia programu – funkcjonuje on na tyle długo, że stał się elementem rodzinnych budżetów. Chcę jedynie zwrócić uwagę na jego zasadniczą wadę – oto rząd zdecydował o wydaniu ogromnej sumy pieniędzy, a jednocześnie nie sprecyzował, co chce w ten sposób uzyskać.
Program 500 Plus jest tylko jednym z wielu przykładów na podejście Zjednoczonej Prawicy do tak zwanej polityki społecznej. Piszę „tak zwanej”, bo działania władz sprowadzają się właśnie do rzucania pieniędzmi w problem bez uwzględniania skutków. Na identycznej zasadzie funkcjonuje program wypłaty dodatkowych emerytur, „piórnikowego” na zakup przyborów szkolnych czy niedawnych dopłat do zakupu węgla. Czy te środki pomagają ludziom? Jeśli celem dodatkowych emerytur miało być ograniczenie ubóstwa wśród seniorów, to program zakończył się klęską – według danych GUS poziom ubóstwa w tej grupie, czyli wśród osób powyżej 65. roku życia, wzrósł z 3,4% (2016) do 4,4%. (2020). Oczywiście zawsze lepiej mieć kilkaset złotych więcej, niż ich nie mieć. Ale jeśli nie wiadomo, co dokładnie ma być efektem rządowego programu, nie ma jak zweryfikować jego sensowności. To trochę tak, jakby zdecydować o przeznaczeniu 40 mld zł na wojsko, ale nie określić, jaki sprzęt, umiejętności, czy kadry chcemy za te pieniądze pozyskać.
Być może wszystkie te programy są skuteczne w generowaniu poparcia dla partii rządzącej. Jednak z punktu widzenia zarządzania państwem to absurd.
System failure
Opisane wyżej transfery gotówkowe – obok korzyści politycznych – mają też inną zaletę dla władzy. Są relatywnie łatwe w realizacji. Zorganizowanie przelewów bankowych nawet dla milionów ludzi jest prostsze niż zaplanowanie, skonsultowanie z zainteresowanymi podmiotami, wyjaśnienie, wdrożenie i nadzorowanie reform o charakterze systemowym. Te kuleją, a najlepszym przykładem obszarów, gdzie działania rządu mają skutek odwrotny do deklarowanych ideałów, są ochrona zdrowia i edukacja.
Już w Drugiej fali prywatyzacji zwracałem uwagę na rosnący odsetek obywateli korzystających z dodatkowego, prywatnego ubezpieczenia zdrowotnego. „Ponad 2,6 miliona – tylu Polaków w 2018 roku było objętych dodatkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. To historyczny rekord i aż 23-procentowy wzrost w porównaniu do roku poprzedniego – informuje raport Polskiej Izby Ubezpieczeń. Co za tym idzie, rośnie także łączna kwota wydawana na ubezpieczenia prywatne – z 678,9 miliona złotych w roku 2017 do ponad 820 milionów rok później”. W kolejnych latach nic się nie zmieniło. Najnowsze dostępne dane Polskiej Izby Ubezpieczeń mówią, że na koniec trzeciego kwartału roku 2021 prywatnie ubezpieczonych było już 3,7 mln Polaków – ponad milion więcej niż w 2018 r. Na prywatne ubezpieczenia tylko w ciągu pierwszych dziewięciu miesięcy 2021 r. wydaliśmy ponad 760 mln zł. Zwracam uwagę, że mowa tu jedynieś o ubezpieczeniach – nie o wszystkich zabiegach medycznych wykonanych prywatnie.
Nie zmienia się także zasadnicza przyczyna wykupywania dodatkowych ubezpieczeń zdrowotnych. W 2018 r., kiedy zapytał o to CBOS, 74% ankietowanych jako główny powód wskazało krótszy czas oczekiwania na wizytę. Powód drugi w kolejności – czyli przekonanie, że prywatni lekarze są lepsi – otrzymał zaledwie 22% wskazań. I znów – najnowsze dane pokazują, że nic się nie zmieniło. W badaniach CBOS z 2021 r. badanych poproszono o określenie, czy zgadzają się czy nie z wybranymi twierdzeniami na temat ochrony zdrowia. Z tezą, że „jeśli pacjent tego potrzebuje, w ramach NFZ łatwo może dostać się na wizytę do specjalisty”, zgodziło się 13% ankietowanych, a 82% było przeciwnego zdania. Z kolei na pytanie, czy opieka zdrowotna jest w Polsce bezpłatna, „raczej nie” lub „zdecydowanie nie” odpowiedziało 76% badanych. Wiele więc wskazuje na to, że tendencja do opłacania dostępu do prywatnej opieki medycznej będzie się nasilać. Dlaczego? Jeśli coraz więcej osób leczy się prywatnie, to za ich potrzebami pójdą lekarze. A z racji skończonej (i niewielkiej) liczby pracowników medycznych w Polsce ich odpływ do sektora prywatnego musi doprowadzić do jeszcze większych niedoborów w placówkach publicznych, co z kolei skłoni kolejnych pacjentów do wykupowania usług prywatnych. Oczywiście tylko tych obywateli, których na to stać. Błędne koło się zamyka.
Szkolny odpływ
Z analogicznym zjawiskiem mamy do czynienia w systemie edukacji. W Warszawie w roku szkolnym 2018/2019 w szkołach niepublicznych uczyło się już 13,5% uczniów. Z wyliczeń portalu ciekaweliczby.pl, sporządzonych na podstawie danych udostępnionych przez Ministerstwo Edukacji Narodowej z września 2017 r., wynika, że po ostatniej reformie edukacji i związanej z nią likwidacji gimnazjów liczba publicznych szkół podstawowych wzrosła o 6%. W tym samym czasie liczba prywatnych podstawówek zwiększyła się o 20%, a liczba uczniów w tych placówkach wzrosła niemal o połowę!
W kolejnych latach – zgadłeś, Czytelniku! – nic się nie zmieniło.
„W ciągu ostatniego roku oświacie niepublicznej przybyło 30 tys. uczniów (skok z 403 tys. dwa lata temu i 437 tys. przed rokiem do 468 tys. obecnie)” – informował „Tygodnik Powszechny” w październiku 2021 r. To oznacza, że według najnowszych danych w szkołach niepublicznych uczy się już prawie 10% uczniów.
W Drugiej fali prywatyzacji wskazywałem m.in. na reformy Anny Zalewskiej, chaos z nimi związany i przepełnienie klas w niektórych rocznikach jako główne przyczyny tego stanu rzeczy. Po publikacji książki doszedł czynnik kolejny, czyli pandemia. Wielu szkołom publicznym trudniej było zorganizować sprawną naukę zdalną, m.in. ze względu na liczbę uczniów w klasie i niedobór nauczycieli, na który coraz powszechniej skarżą się rozmaite placówki. Nie jest tajemnicą, że lekcja zdalna z udziałem 30 dzieci wygląda inaczej niż ta, w której uczniów jest o połowę mniej. Niedobory kadry sprawiają też, że trudniej jest znaleźć nagłe zastępstwa, gdy chory nauczyciel nie może pojawić się czy to w klasie, czy na Zoomie. Moje tezy potwierdza Zygmunt Puchalski, prezes Społecznego Towarzystwa Oświatowego. „Minister Zalewska zafundowała szkołom publicznym chaos, a uczniom potężną dawkę stresu. To wtedy część rodziców postanowiła poszukać dla swoich dzieci bezpieczniejszej przystani (…). Telefony w naszych szkołach rozdzwoniły się także w trakcie pandemii. Nie wszystkie placówki publiczne udźwignęły ciężar zdalnej edukacji, dlatego rodzice zaczęli szukać alternatywy” – mówił w rozmowie z „Dziennikiem Gazetą Prawną”.
Możemy przypuszczać, że działania ministra edukacji Przemysława Czarnka, zmierzające do większego podporządkowania szkół kuratorom oświaty, a także wprowadzenia nowego, promującego konserwatywno-prawicową ideologię, przedmiotu „historia i teraźniejszość” także skłonią rodziców do szukania szkół, które zachowają większą autonomię. I nawet gwałtowna zmiana na stanowisku ministra, czy zmiana rządu, prawdopodobnie nie doprowadzi do nagłego odwrotu od szkół prywatnych – rodzice zapewne nie będą skłonni do wyrywania dzieci ze znanego im już środowiska edukacyjnego.
Rezultaty będą więc podobne do tych opisanych wyżej w odniesieniu do ochrony zdrowia. Polityka władz (ale także pandemia) wypycha część nauczycieli z zawodu. Wraz ze wzrostem popularności szkół prywatnych rośnie ich zapotrzebowanie na kadrę, przejmują więc część nauczycieli ze szkół publicznych, co z kolei pogłębia ich problemy i skłania część rodziców do poszukiwania alternatywy w placówkach prywatnych. Kolejne błędne koło.
Taki stan rzeczy rodzi ryzyko, że obywatele korzystający z prywatnej edukacji i ochrony zdrowia zaczną pytać, dlaczego mają ponosić koszty utrzymywania usług publicznych, skoro i tak z nich nie korzystają. A jeśli któraś z istotnych sił politycznych wsłucha się w ten głos i obieca w jakiś sposób ograniczyć finansowanie chociażby edukacji publicznej– np. poprzez wprowadzenie bonu oświatowego – to doprowadzi do pogłębienia kryzysu szkół publicznych, dalszego wzrostu nierówności edukacyjnych wśród dzieci i podkopania wiary w sensowność edukacji publicznej.
Ale, mógłby ktoś zapytać, dlaczego prywatyzacja szkolnictwa miałaby być czymś złym? Dlaczego nie wprowadzić do szkolnictwa na każdym poziomie elementu konkurencyjności? Dlaczego nie dać rodzicom prawa wyboru? Dlaczego nie oddać sprawy w niewidzialne ręce rynku?
Odpowiedź wydaje mi się prosta: ponieważ prywatyzacja szkolnictwa pogłębia nierówności społeczne i odbiera dzieciom z biedniejszych rodzin szansę na dobry – lub przynajmniej równiejszy – start.
Szkoły z bogatszą ofertą edukacyjną, z większą liczbą nauczycieli w przeliczeniu na ucznia, z lepszym zapleczem, będą mogły zażądać wyższych opłat. Zatem nawet jeśli wszyscy dostalibyśmy od państwa „bony edukacyjne” o określonej wartości, bogatsi lub bardziej zdeterminowani rodzice zawsze będą mogli zapłacić więcej. Oczywiście, każda ze szkół może wprowadzić program stypendialny dla mniej zamożnych dzieci, lecz taka decyzja zależy wyłącznie od danej placówki i, siłą rzeczy, program tego rodzaju zawsze będzie miał charakter elitarny.
Problem z prywatyzacją nie polega jednak wyłącznie na różnicach w jakości edukacji. Nawet kosztowne szkoły mogą oferować gorsze wykształcenie niż niektóre szkoły publiczne. Prywatyzacja szkolnictwa wpływa jednak nie tylko na jakość edukacji, ale również na sieci społeczne. Znane na Zachodzie old boys’ networks, czyli sieci powiązań i wsparcia byłych absolwentów elitarnych szkół, bywają w dorosłym życiu kapitałem nawet ważniejszym niż zdobyte wykształcenie. Płacąc za edukację, rodzice finansują nie tylko przekazanie wiedzy, lecz także wstęp do określonej grupy społecznej. Publiczny system edukacji nie eliminuje tych zjawisk – finansowane z budżetu państwa szkoły średnie również mogą mieć elitarny charakter i być niedostępne dla mniej zamożnych, pochodzących z prowincji uczniów, ale mimo wszystko, dobrze dofinansowana publiczna edukacja pozwala ograniczyć skalę problemu.
Państwo prywatne i niewydolne
Opisane wyżej zjawiska to bynajmniej nie jedyne przyczyny podkopania idei solidaryzmu społecznego, dokonującej się za rządów partii rzekomo solidarnej. Równie istotna jest potężna polaryzacja społeczna, która jest immanentną cechą rządów populistycznych – nie tylko w Polsce. Oczywiście na polaryzacji nie korzystają wyłącznie populiści. Ale populiści bez polaryzacji funkcjonować po prostu nie mogą.
Zgodnie z definicją zaproponowaną przez Jana-Wernera Müllera, niemieckiego politologa z Uniwersytetu Princeton, populistów w polityce charakteryzują dwie zasadnicze cechy. Po pierwsze, kreowanie przekazu wyraźnie dzielącego społeczeństwo na oderwane od życia i pogardzające ludem elity oraz prawdziwy, czysty moralnie lud, którego głos do tej pory był tłumiony. Po drugie, partia populistyczna nie tylko rości sobie pretensje do reprezentowania ludu, ale ustanawia monopol na bycie jego przedstawicielem. Populista nie może tolerować konkurencji. Zgodnie z tą logiką jakakolwiek krytyka propozycji populistycznych oznacza, że krytyk stawia się poza nawiasem prawdziwego społeczeństwa.
Takie stawianie sprawy, siłą rzeczy, utrudnia prowadzenie racjonalnej debaty o zaletach i wadach proponowanych polityk publicznych. Jeśli partia populistyczna jest jedynym reprezentantem interesów prawdziwego ludu, to sprzeciwiające się jej inne partie czy grupy społeczne reprezentują interesy obce, zdradzieckie.
Oto jeden z paradoksów rządów populistycznych, których doświadczamy także w Polsce. Populiści przedstawiają się jako reprezentanci moralnej większości, ale jednocześnie swoją władzę opierają na silnej polaryzacji i podziałach społecznych. Jednak wraz z upływem czasu i generowaniem kolejnych podziałów według wciąż nowych kryteriów „moralna większość” staje się coraz mniej liczną mniejszością. A miejsce – zapowiadanego w kampanii wyborczej – silnego społeczeństwa złączonego więzami solidarności zajmuje zbiór nieufnych grupek i zantagonizowanych jednostek.
Po blisko siedmiu latach rządów Zjednoczonej Prawicy rzekomi państwowcy i dziedzice Solidarności u władzy skompromitowali i państwo, i solidarność. A tym samym, paradoksalnie, stworzyli w Polsce podglebie do zwrotu już nawet nie liberalnego, ale libertariańskiego.
