MARCIN ŻYŁA: Panie Profesorze, w czasie misji Tadeusza Mazowieckiego w b. Jugosławii był Pan jedną z niewielu osób, które wpuszczono do obozów prowadzonych przez bośniackich Serbów. Wiemy, że żadne przepisy nie zlikwidują uchodźstwa, ale czy prawo międzynarodowe nie okazało się nieskuteczne, skoro problem pojawił się w środku Europy zaledwie kilka lat temu?
ROMAN WIERUSZEWSKI: Prawo międzynarodowe, nawet doskonałe, nigdy nie będzie w stanie zapobiec wybuchom wojen i konfliktów – podobnie jak prawo karne nie powstrzyma morderców przed dokonywaniem zbrodni… Innym problemem jest natomiast to, czy przepisy prawidłowo regulują sytuację uchodźców, umożliwiając im ochronę własnych praw, dochodzenie odszkodowań, słowem: łagodzenie skutków sytuacji, w której się znaleźli. Krytycznie oceniam niektóre przepisy, ale mam też świadomość, że ich udoskonalenie nie powstrzyma uchodźstwa. Dotyczy to nie tylko Bałkanów, ale przede wszystkim Afryki i Azji, gdzie skala tego problemu osiągnęła najwyższy poziom.
Patrząc na historię ludzkości, może się wydawać, że żyjemy w dość szczęśliwych czasach, w których uchodźcy, po pierwsze, są uznawani za szczególną kategorię osób dotkniętych prześladowaniem, po drugie, mają prawa zagwarantowane przez wspólnotę międzynarodową. Jakie znaczenie miało w tym kontekście uchwalenie w 1951 roku konwencji genewskiej dotyczącej statusu uchodźców?
Rzeczywiście, choć nie nazwałbym ich szczęśliwymi, żyjemy przynajmniej w czasach, w których uchodźstwo zostało uregulowane prawnie. Wcześniej, przez całe stulecia, było zjawiskiem niekontrolowanym – choć, z drugiej strony, miało wtedy zupełnie inne oblicze.
To, że zdecydowano się uchwalić specjalne przepisy dotyczące uchodźstwa, wynikało bezpośrednio z doświadczeń II wojny światowej i konsekwencji zimnowojennego podziału świata. Celem uchwalonej w 1951 roku konwencji genewskiej był przede wszystkim zamiar objęcia międzynarodową ochroną uchodźców politycznych, którzy musieli szukać bezpiecznego miejsca poza granicami swojego kraju – dotyczyło to w dużej mierze uciekinierów z krajów komunistycznych. Z państw tych uchodzili już pierwsi prześladowani i nie bardzo było wiadomo, jaki powinien być ich status. W prawie istniała co prawda formuła azylu, ale miała całkowicie dyskrecjonalny charakter, to znaczy państwa samodzielnie decydowały, czy udzielić schronienia danej osobie. Kwestii tej nie regulowało prawo międzynarodowe. Byli to zresztą nie tylko prześladowani, ale również – na przykład – wybitni uczeni.
Chociaż Powszechna Deklaracja Praw Człowieka z 1948 roku przewidywała możliwość poszukiwania ochrony poza granicami własnego kraju, dopiero konwencja genewska określiła prawno-międzynarodowe zobowiązanie do udzielania pomocy prześladowanym. Sprecyzowała, w jakich sytuacjach rządy państw są zobowiązane do ochrony uchodźców oraz jaki jest jej zakres – wymieniła między innymi prawo do posiadania specjalnego dokumentu podróży, który uprawnia uchodźcę do podróżowania po wszystkich krajach, które konwencję ratyfikowały, a także prawo do pracy, opieki socjalnej i zdrowotnej. Od 1951 roku udzielanie schronienia uchodźcom przestało być wyrazem dobrej woli danego kraju. Jeśli na przykład przyjeżdżałem z Polski do Szwecji i oświadczałem tam, że jestem uchodźcą politycznym, kraj ten – po sprawdzeniu, czy prześladowanie rzeczywiście mogło mieć miejsce – miał obowiązek zapewnić mi ochronę. To już nie Szwecja decydowała o tym, czy jestem uchodźcą, czy nie, lecz prawo międzynarodowe. Uchodźcą stałem się z chwilą, gdy uciekłem z Polski.
Polska nie przystąpiła do konwencji genewskiej…
Podobnie jak inne kraje bloku wschodniego Polska uznała, że konwencja jest narzędziem walki politycznej z komunizmem. Co ciekawe, nasz kraj już wtedy udzielał schronienia zbiegłym z Grecji komunistom – typowym uchodźcom politycznym!
Od momentu uchwalenia konwencji genewskiej przez kontynent wędrowały kolejne grupy uciekinierów z Europy Wschodniej: w 1956 roku Węgry, w 1968 roku – Czechosłowacja i polski Marzec; potem przyszedł czas na emigrację czasu „Solidarności”. Przez te wszystkie lata Polacy i inne narody pozostające pod kontrolą komunistów występowali w roli uchodźców politycznych.
Wśród uchodźców spotykamy również ludzi prześladowanych ze względu na religię lub narodowość. Z pojęciem „czystek etnicznych” (ethnic cleansing) oswoiliśmy się dopiero w latach 90. w czasie wojen na Bałkanach. Lecz czym, jeśli nie czystką etniczną właśnie, było to, co sami zrobiliśmy Łemkom w czasie akcji „Wisła”? Z kolei Polacy byli ofiarami czystek etnicznych przeprowadzanych przez Niemców i Ukraińców… Zjawisko to jest więc nienowe. Najbardziej dramatyczny przebieg przybiera oczywiście w Afryce – w Rwandzie i Darfurze. Ale konflikty regionalne, których skutkiem jest pojawienie się uchodźców, występują też w Ameryce Łacińskiej.
Wraz z uchwaleniem konwencji genewskiej powstał urząd Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR). Jak wyglądała opieka nad uchodźcami w pierwszych latach obowiązywania konwencji?
Jednym z celów powołania ONZ był zamiar niesienia pomocy ofiarom różnego rodzaju konfliktów. UNHCR, jako agencja ONZ, rozwijał się stopniowo. Początkowo jego najważniejszym zadaniem było ustanowienie jednolitego sposobu postępowania z uchodźcami – wiele postanowień konwencji należało doprecyzować – oraz stałe monitorowanie sytuacji uchodźców na świecie.
Obecnie zadania UNHCR skupiają się na działalności operacyjnej w terenie, na niesieniu tzw. efektywnej pomocy. I trzeba przyznać, że UNHCR jest do tego dobrze przygotowany: utrzymuje sieć biur terenowych, prowadzi operacje w różnych częściach świata. Jego pracownicy mają olbrzymie doświadczenie w postępowaniu z uchodźcami oraz organizowaniu pomocy materialnej dla nich oraz dla państw, które udzielają im schronienia.
Uchodźcy we własnym kraju
Do tej pory rozmawialiśmy o uchodźcach, którzy uciekali z jednego kraju do drugiego. Istnieje jednak również kategoria – dość nieszczęśliwie przetłumaczona na polski – „osób wewnętrznie przemieszczonych” (internally displaced persons). Czym jest uchodźstwo wewnętrzne i czy prawo zapewnia mu właściwą ochronę?
W niektórych krajach ludzie uciekają z pewnego rejonu, nie przekraczając przy tym granicy państwa. Przykładem może być sytuacja na Sri Lance albo w Czeczenii. Czeczeni uciekają oczywiście najczęściej poza granice Federacji Rosyjskiej, ale wielu z nich przemieszcza się również w obrębie tego kraju i w związku z tym nie traktuje się ich jako „klasycznych” uchodźców. Są to ludzie, którzy z powodu konfliktu zbrojnego nie mogą mieszkać w rejonie, w którym toczą się walki i są zmuszeni do przeniesienia się do innej części kraju, kontrolowanej przez przyjazną im siłę wojskową, albo do takiej, w której po prostu nie ma wojny. Ich konwencja genewska w ogóle nie dotyczy.
UNHCR wypracował własne standardy postępowania w takich sytuacjach. W czasie konfliktu bałkańskiego w latach 90. Wysoki Komisarz NZ ds. Uchodźców Sadako Ogata podjęła decyzję, że jej ochroną zostaną objęci również tzw. uchodźcy wewnętrzni. Była to samodzielna decyzja, podjęta niejako poza mandatem, który jej wtedy przysługiwał i dotyczył wyłącznie uchodźców-uciekinierów do innych państw. W ONZ szybko wprowadzono wtedy specjalne procedury – analogiczne do tych, na podstawie których funkcjonował mandat Tadeusza Mazowieckiego – i w 1992 roku rozpoczął pracę pierwszy Przedstawiciel Sekretarza Generalnego ONZ ds. Osób Wewnętrznie Przemieszczonych. Został nim Amerykanin sudańskiego pochodzenia Francis M. Deng. Opracował on specjalne zalecenia, jak pomagać uchodźcom wewnętrznym, które, choć nie mają wiążącego charakteru, są od tego czasu stosowane przez ONZ.
Niestety, uchodźców wewnętrznych często traktuje się jako narzędzie nacisku politycznego. Klasycznym przykładem są uchodźcy palestyńscy. Ich problem można przecież rozwiązać – wystarczy tylko wyjść z założenia, że najważniejszym celem jest pomoc tym ludziom. Ale jeżeli uznamy, że celem jest przede wszystkim, przykładowo, odzyskanie utraconego terytorium, to wówczas istnienie uchodźców wewnętrznych może okazać się bardzo pomocne. Niech będą takim wyrzutem sumienia dla świata. Niech wymuszą na nim swój powrót…
Podobna sytuacja występuje w Gruzji, gdzie na początku lat 90. około 200 tysięcy ludzi zostało zmuszonych do opuszczenia Abchazji. Rząd gruziński do dziś nie chce urządzić im życia w nowym miejscu – pomimo, że ta sytuacja utrzymuje się już kilkanaście lat. Ci uchodźcy mogą wrócić do domu za 50 lat, mogą nie wrócić nigdy – cokolwiek się zdarzy, należy zapewnić im warunki normalnego i stabilnego życia tam, gdzie się przesiedlili. Wiąże się to jednak z pewnym problemem. Jeśli zaczniemy trwale urządzać tych uchodźców w Gruzji właściwej to, z jednej strony, mieszkańcy Abchazji mogą potem kwestionować ich prawo do powrotu, z drugiej zaś sami przesiedleńcy mogą nie chcieć wracać… Los jednostek kłóci się z interesem politycznym.
Czy próbowano w takim razie opracować przepisy regulujące status uchodźcy wewnętrznego?
Sprawa jest delikatna. Uważa się, że uchodźcy wewnętrzni są pod ochroną ogólnych przepisów dotyczących praw człowieka – i nie ma potrzeby przyznawania im dodatkowych przywilejów. Jednak rozumując w ten sposób, zakładamy stabilność ich sytuacji – a przecież uchodźstwo wewnętrzne jest zjawiskiem przejściowym. Gdy kończą się walki, ludzie często wracają do domów. Tak przecież zdarzyło się w Bośni: wielu uchodźców zamieszkało z powrotem w swoich miejscowościach. Inni zostali przesiedleńcami: ktoś z Banja Luki osiedlił się w Sarajewie i chce być już traktowany jako pełnoprawny mieszkaniec tego miasta – ani mu w głowie powrót do poprzedniego miejsca zamieszkania, z którym ma jak najgorsze skojarzenia… Przesiedleńcy to jednak inna kategoria osób niż uchodźcy.
Podstawowym celem, który przyświeca prawu międzynarodowemu związanemu z uchodźstwem jest powrót ludzi do miejsc, z których pochodzą…
Zawsze zakładamy powrót. Uchodźca nie ucieka ze swojego kraju dlatego, że nie chce w nim mieszkać – tak czynią emigranci – lecz z powodu prześladowań. Kiedy mija niebezpieczeństwo, najczęściej chce wrócić. Jednak powrót musi być zawsze dobrowolny. Nie zawsze przestrzega się tej reguły, w Bośni na przykład wiele powrotów zorganizowano zbyt szybko.
Niewielu wróciło do Srebrenicy
Zaraz po podpisaniu pokoju w Dayton, na początku 1996 roku, został Pan szefem biura Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Praw Człowieka w Sarajewie. Pracując w Bośni, nakłaniał Pan uchodźców do powrotu do domów?
Wszyscy wtedy mówili, że ludzie mają prawo do powrotu – a niektórzy politycy mówili nawet, że to ich obowiązek! Chodziło o przywrócenie stanu sprzed wojny. Celem konfliktu w Bośni było między innymi stworzenie państw narodowych. Aby uniknąć wrażenia, że wojna zakończyła się sukcesem nacjonalistów, którzy ją rozpoczęli, uznano, że priorytetem musi być powrót uchodźców do miejsc, z których pochodzą. Było to dobre założenie, ale nie uwzględniało sytuacji na miejscu. Jedną z konsekwencji wojny było bowiem powstanie trwałych podziałów między mieszkańcami Bośni. Szybko stało się na przykład jasne, że uchodźcy ze Srebrenicy – świadkowie masakry dokonanej tam przez bośniackich Serbów – nie zasiedlą ponownie miasta. Oni już „pogrzebali” swoją Srebrenicę.
Celem ONZ i innych organizacji międzynarodowych było stworzenie możliwości dobrowolnego powrotu każdej osobie, która uzna, że chce wracać do porzuconego w czasie wojny domu. Niestety, dochodziło tu do pewnych nadużyć. Czasem uznawano, że uchodźcy mogą wrócić, podczas gdy na miejscu nie było jeszcze odpowiednich do tego warunków. Działała jednak olbrzymia presja polityczna, chodziło o pokazanie sukcesu: zobaczcie, jest normalizacja, ludzie wracają…
Rozumiem, że teren nie był „psychologicznie” przygotowany do przyjęcia uchodźców – przeszkody techniczne nie stanowiły tu zapewne najważniejszego problemu?
Zdarzało się, na przykład, że okolica była nierozminowana. Problemy techniczne odgrywały jednak mniejszą rolę, wspólnota międzynarodowa radziła sobie z ich rozwiązywaniem. Nie było jednak odpowiednich warunków „psychologicznych”. Nienawiść i poczucie doznanej krzywdy sprawiały, że w praktyce powroty były nierealne. Zdarzało się, że atakowano osiedleńców, napadano w nocy na ich domy. Doniesienia o incydentach opóźniały decyzje innych o powrocie. Zbyt szybkie zainicjowanie powrotów uchodźców odniosło w Bośni odwrotny skutek od zamierzonego.
Jak z perspektywy dwunastu lat po wojnie ocenia Pan dziś sytuację narodowościową w Bośni?
Bośnia jest teraz zupełnie innym krajem, nie ma już powrotu do rzeczywistości sprzed wojny: nie ma warunków do ponownego zaistnienia tego wieloetnicznego konglomeratu społeczności, które przed rokiem 1992, głównie w rejonach miejskich, żyły wspólnie, a tam, gdzie mieszkały obok siebie, przynajmniej tolerowały się nawzajem. Również Sarajewo zmieniło się nieodwracalnie: doszło tam do wymiany co najmniej połowy ludności. Na miejsce dawnych mieszkańców przyjechali przede wszystkim ludzie ze wsi i mniejszych miasteczek, przywożąc inną kulturę i tradycję. Teraz jest to zupełnie inne miasto niż kiedyś.
Jako „narodowe” państwo muzułmańskie Bośnia nie ma szans na rozwój. Jedyną dla niej możliwością jest integracja europejska, która przykłada dużą wagę do aspektu regionalnego. To, czy mieszkamy w jednym państwie czy nie, ma mniejsze znaczenie od tego, że nasz region ma własną tożsamość i może się swobodnie rozwijać.
Wróćmy na chwilę do rzeczywistości konfliktu zbrojnego. W jaki sposób rozgraniczyć pomoc udzielaną uchodźcom od współpracy z jedną ze stron konfliktu? Zdarza się, że siły agresora, po wypędzeniu ludzi z domów, żądają od organizacji międzynarodowych zajęcia się nimi – najchętniej wywiezienia ich jak najdalej. W czasie konfliktu w byłej Jugosławii ONZ miała opory wobec transportowania uchodźców, obawiając się wręcz posądzenia o współudział w czystkach etnicznych.
To poważny problem. Wydaje mi się, że w takich sytuacjach rozstrzygać powinna wola ludzi. Jeżeli decydują się na wyjazd, który dla nich może być jedyną szansą na przeżycie, powinniśmy im w tym pomóc. Nie można czynić z nich zakładników sytuacji politycznej – lub etnicznej – na danym terenie.
W praktyce oznacza to jednak, że godzimy się na to, aby o losie wypędzonych decydowali wojskowi dowódcy tej ze stron konfliktu, która w danym momencie osiągnęła przewagę militarną i właśnie wypędza ludzi z domów… Zgoda. Ale z drugiej strony, i tak nie jesteśmy w stanie zapobiec tym wypędzeniom. I co, mamy im powiedzieć: „słuchajcie, nie możemy was ewakuować, bo wyjeżdżając,…
