Dominika Kozłowska: Co to jest praworządność?
Adam Bodnar: Prawo jest zawsze pisane, podczas gdy praworządność to często niepisana kultura zachowania. Rządy prawa opierają się na połączeniu tych dwóch elementów.
To przypomina reguły gry w piłkę nożną. Spisane zasady określają, gdzie jest bramka, ilu na boisku może być zawodników, jaka jest rola sędziego i co to jest spalony. Do tego jednak dochodzi kultura fair play. Zakłada one określone zachowania, które opierają się na szacunku dla drużyny przeciwnika. Zwycięstwo nie zawsze jest najważniejsze, bo w pewnych sytuacjach należy np. oddać piłkę przeciwnikowi, chociaż nie jest to nigdzie powiedziane wprost. Nie wykorzystujemy też sytuacji niefortunnego potknięcia przeciwnika, aby zdobyć przewagę. Oczywiście można reguły fair play naruszać dla doraźnych korzyści. I tak się niestety czasami dzieje. Wierzymy jednak, że długoterminowo opłacają się szacunek i takie zachowanie, którego oczekujemy w zamian.
Podobnie jest z praworządnością, bo w państwie prawa kluczowe jest nie tylko przestrzeganie zapisanych reguł, ale także respektowanie wartości związanych ze sposobem podejmowania decyzji przez władzę. Ważne, aby brać pod uwagę różnorodne poglądy obywateli, myśleć o konsekwencjach proponowanych rozwiązań, odpowiednio je uzasadniać i zachęcać do ich przyjęcia. Najprostszy przykład: jeżeli mamy przewidziane trzy czytania ustawy w Sejmie, nie chodzi tylko o to, aby je technicznie przejść. Cel jest zgoła odmienny: ten sposób pracy ma służyć pogłębieniu refleksji nad stanowionym prawem. Dzięki kolejnym czytaniom i towarzyszącym im dyskusjom zwiększamy szanse na wychwycenie różnych błędów oraz stwarzamy przestrzeń dla uwzględnienia odmiennych opinii. Wszystko po to, aby powstał maksymalnie dobry akt prawny. Z punku widzenia czysto legalistycznego, jeśli tylko przejdziemy przez wszystkie trzy czytania, nie doszło do złamania prawa. Natomiast z punktu widzenia kultury praworządności, jeżeli zrobimy to bezrefleksyjnie, naruszamy ważne reguły.
Dlaczego praworządność powinna być ważna dla obywatela?
Jest gwarancją, że państwo będzie postępowało zgodnie z określonymi zasadami: obywatel nie będzie zaskakiwany regulacjami, będzie mógł wyrazić swój pogląd na temat planowanych zmian i odpowiednio się do nich przygotować. Daje ponadto pewność, że decyzje będą opierały się na obiektywnych, a nie arbitralnych kryteriach. W praktyce oznacza to, że w sytuacji sporu z państwem obywatel będzie miał prawo do odwołania i faktycznego wykorzystania całej drogi odwoławczej, a decyzje podejmowane w jego sprawie opierać się będą na prawie, a nie opinii urzędnika lub polityka.
Stajemy się dziś coraz bardziej świadomi, że możemy wchodzić w rozmaite interakcje z władzą. A ta ma nieraz interes, aby daną sprawę rozpatrzyć na swoją korzyść, np. przedstawić demonstrujących jako awanturników, którzy pogłębiają nienawiść w społeczeństwie.
Inny, bliższy życiu przykład to sytuacja, gdy obywatel wchodzi w konflikt z Narodowym Funduszem Zdrowia, który odmawia finansowania określonego leczenia. W takich sytuacjach możliwość dochodzenia swoich praw przed bezstronnym sądem jest sprawą bardzo istotną. Również biznes jest zależny od praworządności. Jeżeli państwo wykorzystuje biznes do realizacji celów politycznych, sfera dominium zaczyna się coraz bardziej krzyżować ze sferą imperium. W ostatnich dniach toczyła się debata na temat wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sfer ochronnych wokół lotnisk. Chodzi o stworzenie mechanizmu odszkodowawczego dla osób, które mieszkają w okolicach krakowskich Balic, warszawskiego Okęcia czy lotniska Ławica w Poznaniu. Tutaj państwo występuje nie tylko w roli tego, kto ustala prawo, ale również tego, kto w osobie ministra infrastruktury jest inwestorem. Interes mieszkańców jest spychany na drugi plan, bo państwo jako inwestor nie chce dopłacać do tych przedsięwzięć.
Prowadziłem kiedyś szkolenia dla adwokatów z Ukrainy. Mówiłem im, że mamy w Polsce przepis o odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za szkodę spowodowaną działaniami organów władzy publicznej. Na tej podstawie sądy w Polsce, kiedy państwo zrobi coś złego, zasądzają odszkodowanie na rzecz obywatela. Ukraińscy adwokaci patrzyli na mnie ze zdziwieniem i pytali, jak to możliwe, że sądy zasądzają na rzecz obywatela. U nas, argumentowali, sądy są częścią władzy państwowej i nie będą działały przeciwko państwu. Dziś widzimy, jak niewiele trzeba, aby wypaczyć ten mechanizm. Wystarczy powiedzieć sędziom: musicie brać odpowiedzialność za kondycję finansów publicznych. Musicie zdawać sobie sprawę, że każda wasza decyzja rodzi konsekwencje dla budżetu.
Powiedział Pan, że praworządność opiera się na regułach, które najczęściej nie są spisane, lecz składają się na wspólną kulturę działania. Czy Pana zdaniem w ciągu ostatnich 30 lat wykształciły się w Polsce zasady, które można uznać za elementy powszechnego konsensusu?
Miałem przekonanie, że wypracowaliśmy pryncypia, które są powszechnie uznane. Okres testowania tych reguł pokazał jednak, że można je naruszyć bez poważniejszych konsekwencji. I co więcej, że społeczne protesty, które mogłyby być skuteczną przeciwwagą dla takich naruszeń, są niewystarczające. Podważanie zasad praworządności nie wymagało też specjalnego wysiłku ze strony władz. Najbardziej symbolicznym tego przykładem było niepublikowanie przez premier Beatę Szydło wyroków Trybunału Konstytucyjnego. W 1997 r., kiedy przyjęliśmy nową Konstytucję, nikt nie brał pod uwagę, że czynność prezesa Rady Ministrów może mieć charakter inny niż czysto techniczny, że może on występować w roli cenzora i samowolnie decydować, które wyroki Trybunału zostaną opublikowane, a które nie. Podobnie nikt nie przewidział, że marszałek Sejmu może ograniczać wystąpienia poselskie do 30 sek. Wydawało się, że swoboda debaty sejmowej należy do elementów polskiej kultury prawnej.
Co się składa na polską kulturę praworządności?
Na pewno mamy pewien dorobek prawny, ale on obejmuje jedynie wybrane obszary. Całkiem spory kapitał zbudowaliśmy już w 20-leciu międzywojennym – i to różni nas od innych państw Europy Wschodniej. Kodeksy, które wtedy powstawały, wyznaczyły pewne kanony, obowiązujące również w PRL-u. Między 1945 a 1989 r. rozwijane były w Polsce tradycje naukowe, które czerpały z dziedzictwa 20-lecia międzywojennego. W PRL-u mieliśmy w miarę przyzwoite prawo cywilne, które obejmowało zagadnienia związane z prywatną własnością, np. rolników, kwestie spadkowe, sprawy rodzinne. I w późniejszym okresie dało to podstawę pod tworzenie i rozwój doktryny prawa cywilnego. Niestety, w pozostałych sferach prawnych zabrakło nam dobrych praktyk. Prawo karne ulegało manipulacjom z powodów politycznych. Podobnie cała sfera prawa państwowego, publicznego i prawa administracyjnego. Tu zaniedbania są najpoważniejsze. I ten deficyt jest po dziś dzień najsilniej odczuwany. Mimo iż z czasem dziedziny te podlegać zaczęły pewnym zmianom, nie wpłynęło to na kształtowanie się powszechnego przeświadczenia obywatelskiego, że prawo to najwyższa wartość, którą należy szanować.
Niestety, mechanizmy, na których opierał się PRL, sprzyjały kombinowaniu, małej korupcji, omijaniu dróg urzędowych, aby załatwić jakąś sprawę. „Sąd sądem, a sprawiedliwość musi być po naszej stronie” – jak mawiał bohater filmu Sami swoi. To przekonanie stało się trwałym doświadczeniem społecznym. Nawet nasza Konstytucja do czasu protestów z 2017 r. traktowana była jako dokument niespecjalnie ważny. Dopiero niedawno Konstytucja zyskała znaczenie symbolu i stała się punktem odniesienia dla obywateli. Być może więc te ostatnie lata to początek procesu budowania patriotyzmu konstytucyjnego. Zobaczymy, jak daleko ten proces sięgnie. Na ile zdobycze obywatelskie ostatnich lat okażą się trwałe.
Nie ma patriotyzmu konstytucyjnego bez zaangażowanych elit. A przede wszystkim bez zaangażowanych prawników. To od ich postawy ostatecznie zależy, czy rządzący będą mogli przeprowadzić swoje zamiary.
To prawda. I mamy wiele przykładów wyroków w sprawach, w których mimo widocznych nacisków władz sędziowie zachowują niezależność, odwołują się do wartości prawa i Konstytucji. Przykładem jest chociażby decyzja Sądu Apelacyjnego w Lublinie w sprawie Marszu Równości z października 2018 r., czy też wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w sprawie manifestacji pod Sejmem w grudniu 2016 r.
Od czego zacząć edukację obywatelską?
Pierwsza rzecz to uświadomienie sobie, że mamy prawa – że jesteśmy w relacji, która z jednej strony wiąże się z podporządkowaniem, a z drugiej – opiera się na pewnych gwarancjach ze strony władzy. Jesteśmy członkami większej wspólnoty i od tej wspólnoty możemy czegoś oczekiwać, ale też ponosimy za nią odpowiedzialność. Samo uświadomienie sobie tego jest już bardzo istotne.
Na prawa wynikające z Konstytucji możemy się powoływać w relacjach z władzami Rzeczypospolitej. Na Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jako umowę międzynarodową ratyfikowaną przez Polskę w 1993 r., możemy się powoływać, kiedy będziemy się chcieli poskarżyć do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Z kolei Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej ma zastosowanie w tych obszarach, w których stosowane jest prawo unijne. Ta wiedza powinna stać się elementem szkolnej edukacji już od najwcześniejszych lat, nawet od przedszkola. Chodzi bowiem o budowanie świadomości, że nasze prawa nie są nam dane z woli rządzących, ale są głębiej zakorzenione – w polskiej i europejskiej tradycji, w standardach międzynarodowych, w szerszym porządku prawnym i wartościach, które są wspólne dla wielu ludzi w różnych miejscach na świecie, szczególnie dla Europejczyków.
Jak powinna wyglądać edukacja szkolna?
Na przełomie 2016 i 2017 r. Biuro RPO w liceach, technikach i szkołach zawodowych przeprowadziło badania w formie rozmów i debat, które pozwoliły nieco lepiej zrozumieć, skąd młodzi ludzie czerpią informacje o świecie, jak oceniają życie w Polsce, czym dla nich jest patriotyzm, jakie są najważniejsze wartości w ich życiu. Raport pod tytułem Różnić się nie oznacza nienawidzić się. Mniej wrogości poprzez wiedzę o prawach człowieka i dialog dostępny jest na stronie internetowej RPO. Badania te pokazały, że w szkołach powinno się prowadzić więcej dyskusji z uczniami zarówno na temat ich planów życiowych i zawodowych, jak aktualnych problemów społecznych, ekonomicznych i politycznych, w kraju oraz na świecie. Dać też przestrzeń do formułowania wątpliwości. Trzeba z młodymi ludźmi rozmawiać o wielokulturowości, poszerzać ich wiedzę zarówno o problemach globalnych, jak i regionalnych czy wręcz lokalnych. Widoczna też jest potrzeba kampanii informacyjnej, czym jest Unia Europejska, zwłaszcza w momencie kryzysu brexitowego. Wśród uczniów widoczny jest brak zaufania do mediów tradycyjnych. Swoje poglądy opierają na informacjach fleszowych, zaczerpniętych z „telewizyjnego paska”. Sprawdzanie prawdziwości informacji często ograniczają do przeczytania innego linku otrzymanego według tego samego algorytmu Facebooka lub YouTube’a. A szkoła nie uczy ich, jak docierać do wartościowej wiedzy, czym są stereotypy i dlaczego warto rozwiązywać konflikty w sposób wolny od przemocy.
W jaki sposób przełożyć to na praktyczne działania?
Skuteczne wydają mi się takie formy edukacji, które o tych istotnych sprawach pozwalają rozmawiać, niekoniecznie od razu używając wielkich haseł i słów. W dyskusji o mowie nienawiści bardzo mi się spodobało to, co zaproponowała Agata Wierny, pełnomocniczka prezydenta Częstochowy ds. równych szans, która wraz z zespołem opracowała grę edukacyjną Na tropie uprzedzeń. Celem gry jest rozwiązanie zagadki kryminalnej. W pierwszej części uczniowie mają za zadanie na podstawie rysunków określić charakterystykę różnych postaci. Jest tam facet, osiłek, który może kojarzyć się z potencjalnym zbrodniarzem. Po czym się okazuje, że jest on weganinem, dba o zwierzęta i pracuje jako wolontariusz w schronisku. Gra jest także szansą na praktyczną naukę mediacji rówieśniczej uczy, w jaki sposób rozwiązywać konflikty i szukać porozumienia. Mowa nienawiści pojawia się często w odpowiedzi na konflikty, których nie potrafimy rozwiązać w inny…
