Demokracja konstytucyjna
Ustawy chronią jednostki i mniejszości przed władzą wykonawczą, ale pozostawiają je na łasce legislatury, która może zmieniać ustawy. W krajach, gdzie nie ma podziału władzy ani trybunałów konstytucyjnych, chwilowa większość może unieważnić pewne prawa. „Ustawę o nadzwyczajnych pełnomocnictwach” z 23 marca 1933 roku, która nadała pozór prawomocności nazistowskim rządom i późniejszym antyżydowskim ustawom norymberskim, uchwaliła większość deputowanych do niemieckiego Reichstagu. Także komunistyczny ustawodawca w Związku Radzieckim wydał szereg rozporządzeń ograniczających i łamiących prawa obywateli. W obu przypadkach ciała zwane „parlamentami” były zastraszone i podporządkowane władzy wykonawczej, jednak zarówno Hitler, jak i Stalin prezentowali się jako wykonawcy odzwierciedlonej w tych ustawach woli narodu.
Konstytucje zapewniają ochronę praw przed ustawodawcą. Może on uchwalać dowolne ustawy oprócz takich, które są sprzeczne z konstytucją. Nawet w stanie wyjątkowym nie można pozostawić konstytucyjnych praw dowolnym decyzjom władz. Konstytucje określają zwykle sytuacje, w których władze mogą ogłosić stan wyjątkowy, a także procedury jego ogłoszenia. Wymieniają też dopuszczalne ograniczenia konstytucyjnych praw. Prawa pozostające w mocy tak w stanie wyjątkowym, jak i w wyniku jakichkolwiek poprawek i zmian konstytucji, uznać można za „ponadkonstytucyjne”.
Przepisy konstytucji ograniczające władzę większości można traktować jak mechanizm ograniczający narzucony przez jej twórców procesowi politycznemu. Proces ten to przyjęty sposób, w jaki ciała decyzyjne debatują i podejmują decyzje dotyczące realizacji celów państwa. W toku procesu politycznego określa się strategie, rozdziela deficytowe zasoby i wyznacza chronione prawem standardy zachowania stron w relacjach obywatel-władza. W demokracji regułą jest podejmowanie decyzji w ramach procesu politycznego. Jest kwestią politycznego wyboru to, czy społeczeństwo woli, powiedzmy, wyższą inflację czy wyższe bezrobocie.
Jednakże doświadczenia państw demokratycznych prowadzą do wniosku, że nie wszystkie decyzje można pozostawić procesowi politycznemu. Rozsądniejsze i korzystniejsze wydaje się usytuowanie części z nich ponad nim, co oznacza ustanowienie granic politycznej demokracji. Jest to uzasadnione w przypadku decyzji trojakiego rodzaju.
Pierwsze dotyczą samego procesu politycznego. Gdyby twórcy konstytucji pozostawili te kwestie samemu procesowi politycznemu, polityka przypominałaby boisko futbolowe, na którym piłkarze rozgrywają mecz spierając się jednocześnie o reguły gry. Tak więc „reguły” stoją ponad procesem politycznym i poza zasięgiem graczy.
Druga grupa wyjątków obejmuje prawa mniejszości i jednostki, którym może zagrażać większość kierująca się swoim interesem i namiętnościami. Zostały one umieszczone ponad procesem politycznym przez wpisanie do konstytucji.
Wyjątki trzeciego rodzaju służą ochronie tych właśnie ograniczeń. Jest to kilka zapisów regulujących tryb wprowadzania poprawek do konstytucji, możliwość zawieszania konstytucji w stanie wyjątkowym, oraz możliwość i zakres dopuszczalnych mocą ustawy ograniczeń praw konstytucyjnych.
Jeśli spojrzymy na konstytucję jak na listę wyjątków od procesu politycznego, coś, co sytuuje się ponad polityką i określa kształt sceny, gdzie toczy się gra emocji, namiętności i interesów, z których również w demokracji składa się zwykle polityka, wtedy ujrzymy jaśniej naturalny konflikt między demokracją a konstytucjonalizmem.
Logika demokracji i logika praw
Konflikt ten odzwierciedla odmienność zasad rządzących procesem politycznym i rozstrzygnięciami prawnymi. Przykładowo, kiedy trzeba jednocześnie wybudować szkoły, drogi i mosty, a brak środków, żeby zrobić wszystko, trzeba określić priorytety. Wywiązuje się debata publiczna, w której jedni chcą zacząć od szkół, inni nalegają, żeby zacząć od dróg i mostów – także po to, dowodzą, żeby dzięki nowym drogom i mostom dzieci łatwiej dotarły do szkół. Wbrew temu co przykład ten może sugerować, debata nie sprowadza się do starcia egoistycznych interesów, uwzględnia bowiem ogólniejsze wartości i różne wizje przyszłości (jak korzyści, które daje lepiej wykształcone społeczeństwo i te, których przysparza większa mobilność). Prawo do zgromadzeń i tworzenia partii politycznych, wolność słowa, wolność stowarzyszeń i prawa polityczne służą ochronie debaty – zapewnieniu, by każdy mógł wziąć w niej udział i by sama debata oraz jej wynik były uczciwe.
W rezultacie jedna grupa zyskuje przewagę nad drugą lub dochodzi do kompromisu – niektóre szkoły i niektóre drogi będą zbudowane jednocześnie. Ale kompromis nie jest wyryty w kamieniu. Uchwały mogą ulec zmianie, a budżet zmienia się corocznie. W ten sposób, metodą prób, błędów i kolejnych przybliżeń wyłania się kompromis najlepiej odzwierciedlający postawy i pragnienia większości. Debata trwa, ale wraz z podjęciem uchwał ciężar dowodu ulega przesunięciu; odtąd żadne działania nie są dozwolone oprócz tych, które przewiduje ustawodawca. Zwolennicy alternatywnego rozwiązania muszą do niego przekonywać licząc, że skłonią ustawodawcę do zmiany zdania lub – w następnych wyborach – zastąpią go innym, przychylniejszym ich stanowisku.
W trybunałach konstytucyjnych nie ma kompromisów – wygrywam albo przegrywam. Podmiot praw nie musi wysłuchiwać argumentacji przeciwników, ani zgadzać się na kompromisowe rozwiązanie; jeśli dowiedzie swych praw, wygrywa i jako wygrany bierze całą pulę. Ale droga sądowa nie jest najlepsza, kiedy społeczeństwo ma decydować w sprawach publicznych.
Kiedy umieszczamy jakiś zapis w konstytucji, ograniczamy swobodę ustawodawcy, któremu nie wolno naruszać jej postanowień. Znaczy to w istocie, że im więcej zasad, wartości, praw i celów wpiszemy do konstytucji, tym mniej pozostanie miejsca na demokratyczny proces polityczny i mniej zasobów, które ustawodawca mógłby alokować i redystrybuować. W demokracji konstytucyjnej, traktującej serio ustawę zasadniczą, rząd zaczyna konstruowanie budżetu od wydzielenia środków potrzebnych do wypełnienia konstytucyjnych obowiązków państwa. Wtedy dopiero może rozpocząć polityczny proces – negocjacje i spory o to, jak rozporządzić tym, co zostało. Każde konstytucyjne prawo uszczupla zasoby, które w innym przypadku podlegałyby demokratycznej debacie i kompromisom.
Dochodzimy w ten sposób do paradoksu współczesnego konstytucjonalizmu: im więcej praw jest w konstytucji, tym mniej pozostaje miejsca na demokrację i społeczne kompromisy, a w efekcie mniej władzy ulokowane w parlamencie, a więcej w sądach rozstrzygających konstytucyjne spory. Dlatego Mary Ann Glendon właśnie rewolucję praw obciąża winą za atrofię demokratycznej polityki, zwłaszcza w Stanach Zjednoczonych[1]. Według niej niezbędnym elementem demokracji jest nie tylko głosowanie, ale i jawny proces określania celów, ustanawiania priorytetów wartości i celów, oraz oceny zasobów i środków służących realizacji tych celów. Konstytucje gwarantują prawo udziału w publicznej debacie i jej otwartość, ale nie powinny wykluczać żadnego wyniku. Jednak w przypadku praw konstytucyjnych nie ma o czym debatować; wynik jest ustalony z góry przez konstytucję.
Nieco inną perspektywę daje porównanie praw konstytucyjnych do prawa weta. Podmiot praw może powiedzieć większości: „Nie, nie wolno wam podeptać moich praw”. W większości przypadków jest to uzasadnione ich fundamentalnym charakterem: chronią one wartości i zasoby, których wymaga bezpieczeństwo i godność jednostki. Kiedy jednak konstytucyjne prawa wykraczają poza ten obszar, obejmując ochroną indywidualne interesy grup, mogą doprowadzić do dezintegracji wspólnoty politycznej, gdyż dadzą zbyt wielu ludziom zbyt szerokie prawo weta. W rezultacie obywatele i grupy nacisku mogą w pogoni za własnymi egoistycznymi interesami sparaliżować niezbędną współpracę.
Nadmierna konstytucjonalizacja praw wpływa też na charakter i treść politycznej debaty. Konflikty polityczne są przecież potrzebne, bo oferują głosującym wybór. Od narodzin współczesnych demokracji pod koniec XIX wieku głównym obszarem konfliktu była rola państwa w redystrybucji dochodu narodowego. Politycy kłócili się o podatki i wydatki, obligacje i subwencje, płace minimalne, zakupy państwowe i inne bodźce ekonomiczne. Lecz wraz z konstytucyjnym zawarowaniem praw socjalno-ekonomicznych wiele z tych sporów zostało rozstrzygnięte z góry[2]. W rezultacie konflikty polityczne przenosiły się stopniowo z obszaru ekonomii do obszaru wartości symbolicznych, problematyki tożsamości narodowej i religijnej, sporów historycznych i sfery emocji.
Złożoność relacji wzajemnych praw i demokracji dyktuje ostrożność w decydowaniu co powinno się znaleźć w konstytucji, a co lepiej pozostawić demokratycznej polityce. Konstytucje powinny ograniczać się do koniecznych instytucji, reguł proceduralnych i podstawowych praw; nie powinny wkraczać w dziedzinę polityki publicznej, której na dobre wychodzi otwarta debata i poszukiwanie politycznych rozwiązań.
Trudności demokratycznego tworzenia konstytucjiPresja na zagwarantowanie w konstytucji nie tylko praw, ale i interesów różnych grup społecznych była szczególnie silna – czasem wręcz nieodparta – podczas…
