Profesor Kulesza, jeden z autorów reformy samorządowej ocenił ostatnio w jednym z radiowych wywiadów, że „mechanizmy samorządu w Polsce się zestarzały”. W ciągu kilkunastu lat? Trudno w to uwierzyć, ale w istocie żaden z celów lokalnej samorządności nie został satysfakcjonująco spełniony. Kulesza uznaje przy tym, że nie należy mówić o nowym etapie reformy, a o jej doskonaleniu. Kolejna reforma rzeczywiście byłaby bez sensu. Doskonalenie jest zwykle lepszym wyjściem. A jest co doskonalić! Tylko czy ulepszać ustawy samorządowe i wynikające z nich rozporządzenia, czy raczej praktykę samorządową? Rozbudowywać świadomość obywatelską i zmieniać te ustawy branżowe, które dziś krępują lub deformują działania samorządów lokalnych?
Chciałbym w moim tekście przyjrzeć się każdemu z wymienionych wyżej postulatów. W odniesieniu do pierwszego z nich, czyli kwestii reprezentatywności władzy samorządowej, spróbuję wyjaśnić, dlaczego uważam, że zmiany prawa wyborczego przez wprowadzenie wyborów w okręgach jednomandatowych, podobnie jak ustawowe wymuszanie współdziałania samorządów terytorialnych (ustawa metropolitalna) – nie jest właściwą drogą doskonalenia samorządu lokalnego i „upodmiotowienia” obywateli.
Pokażę także, dlaczego drugi postulat, czyli realizacja zasady pomocniczości, również nie jest realizowany. Ideologia i zasady ustaw szczegółowych produkowanych przez Sejm pomijają regułę pomocniczości władzy. Ustawy o finansach publicznych, planowaniu przestrzennym, ochronie środowiska, gospodarce nieruchomościami nie biorą poważnie pod uwagę ani władczej pozycji wspólnot samorządowych, ani właściwych instrumentów koordynacji ich działań sąsiedzkich. To trzeba zmienić.
Wreszcie, napiszę, jak wygląda dziś realizacja trzeciego z wymienionych postulatów, czyli efektywność i racjonalność działania lokalnych włodarzy.
Zacznijmy właśnie od tej ostatniej kwestii. Mówi się powszechnie o profesjonalizmie samorządów i ich umiejętności wydawania pieniędzy. Tymczasem o rzeczywistej efektywności władzy na poziomie samorządu najlepiej świadczy powszechny brak kontroli nad zadłużeniem oraz nieumiejętność planowania inwestycji. Planowanie ma z jednej strony wskazywać projekty najważniejsze z punktu widzenia jakości usług publicznych, porządkowania przestrzeni i tworzenia podstaw rozwoju gospodarczego, z drugiej – zapewniać równowagę budżetu. Niczego takiego się praktycznie nie robi, mimo że instrumenty programowania inwestycji i ich finansowania oraz budżetowania zadaniowego wdrożono w Krakowie, Poznaniu i Wrocławiu już ponad dziesięć lat temu.
Dlaczego tak jest? Zapewne dlatego, że jako obywatele akceptujemy taki stan (lub nie, ale kto robi praktyczny użytek z krytycznych forów, listów i ankiet?). Silnie wspomagani przez media lubimy rozliczać prezydentów i burmistrzów z dokonywania cudów (kto postawi większą halę sportową, kto obieca i zrealizuje więcej fajerwerków). Prezydenci startują zatem w konkursie „zdobywania funduszy europejskich” zamiast w konkursie efektywności wydawania pieniędzy i gospodarności mierzonej wzrostem bazy podatkowej, jakością edukacji czy kompletnością i dostępnością usług medycznych.
Inwestycje samorządowe są często oszałamiające – głównie z powodu lawiny środków unijnych. Daleko im jednak do celowości i efektywności. Inwestycyjne pomniki niegospodarności i braku profesjonalizmu to większość budowanych ostatnio stadionów piłkarskich i hal sportowych, dla których nie prowadzono poważnych studiów wykonalności, nie wskazano komercyjnych operatorów i źle oszacowano źródła przychodów, a zatem nie zrównoważono ich budżetów. Władze Sopotu i Gdańska, Wrocławia, Poznania i Krakowa ze zdziwieniem konstatują, że ich inwestycje w stadiony i hale pochłonęły znacznie więcej pieniędzy niż planowano, że gdyby nie kreatywna sprawozdawczość budżetowa i przeniesienie długu na spółki miejskie, budżety wielu miast przekroczyłyby dopuszczalną prawnie granicę 60% zadłużenia, a wreszcie, że trzeba dopłacać miliony złotych rocznie do obiektów, które wykorzystywane są przez mniej niż 10% dni w roku.
Żadne z tych miast nie przeprowadziło publicznej debaty na temat priorytetów inwestycyjnych i nie dokonało koniecznej analizy alternatywnego wydatkowania pieniędzy na przykład na infrastrukturę gospodarczą, badawczą, komunikacyjną, czy też medyczną. Zresztą nikt, w tym media, takiej debaty nie oczekiwał. Kraków bez słowa publicznej krytyki pozwolił sobie na przykład na równoczesne budowanie dwóch stadionów piłkarskich i remontowanie trzeciego. Miasto, które wedle swojej strategii chce być centrum wiedzy i innowacji, wydało na te trzy boiska kwotę, która pozwoliłaby na zrobienie – owszem – dwu stadionów w skali odpowiedniej do ilości kibiców, a na dodatek, na przykład wybudowanie przy wsparciu europejskim wielkiego synchrotronu. To byłaby inwestycja strategiczna, która umieściłaby Kraków ponownie (po okresie wieków średnich) na mapie europejskiej nauki, zatrzymała najlepsze talenty i ściągnęła do miasta kolejne. To samo miasto nie jest w stanie od 20 lat zadbać o postawienie odpowiedniego centrum targowego i kłóci się z prywatnym inwestorem o wjazd do obiektu targów (finansowany z jego pieniędzy)!
Powszechnie wygrywają igrzyska. Stadiony i wielkie hale sportowe to oczywiście gra pod publiczkę i spektakularny efekt, a nie poważne przywództwo i praca na rzecz wysokiej jakości życia i sukcesów gospodarczych wspólnot samorządowych. Ale takim dewiacjom reforma ustaw samorządowych i prawa wyborczego nie zaradzi; to sprawa edukacji obywatelskiej.
Mam wrażenie, że do naprawy systemu zabierają się niecierpliwi, mający gotowe, proste rozwiązania, na przykład okręgi jednomandatowe w dużych miastach. Tymczasem do właściwego funkcjonowania systemu wyborów większościowych (okręgów jednomandatowych) konieczna jest kształtowana przez lata powszechna kultura polityczna i dobre praktyki. Przecież tam, gdzie okręgi jednomandatowe funkcjonują najlepiej – czyli w Wielkiej Brytanii – istnieją zupełnie inne realia. System polityczny jest w istocie dwupartyjny, praktyka samorządowa trwa od średniowiecza a niezbywalność praw samorządu terytorialnego jest oczywista. Jest też rozłączność terytorialna władzy – nie ma dualizmu władzy samorządowej i centralnej na tym samym szczeblu.
W Polsce szybkie wprowadzenie systemu jednomandatowego w wielkich gminach miejskich nie doprowadzi do lepszej reprezentatywności i obrócenia się władzy w kierunku obywatela, lecz do czegoś bardzo niebezpiecznego i destabilizującego: do poczucia wykluczenia znaczących grup społeczeństwa (często tych szczególnie aktywnych). Reprezentatywność w stosunku do grup społecznych (cecha obecnego systemu wyborczego proporcjonalno-większościowego) nie zostanie skutecznie zastąpiona indywidualnym poczuciem poszczególnych obywateli, że ich interes jest dobrze reprezentowany. Demokracja obróci się w dyktaturę większości. Zostawmy w spokoju polskie prawo wyborcze do samorządów.
Ciągły spór o sens i zakres reformy samorządowejKiedy w roku 1981 pracowałem w radzie programowej I Zjazdu Solidarności i po raz pierwszy uczestniczyłem w debacie na temat samorządności terytorialnej, dla wszystkich uczestników dyskusja ta była czymś nowym. Dla zaledwie kilkorga delegatów pomocniczość władzy, a w konsekwencji postulat utworzenia samorządu terytorialnego był równie ważny co postulat powołania wolnych związków zawodowych czy rad pracowniczych w przedsiębiorstwach. Mieliśmy zresztą mgliste pojęcie na temat politycznego i praktycznego znaczenia samorządności lokalnej. Widać było wówczas niepewność, gdzie też w tym nowym systemie znajdzie się miejsca na interes państwa w stosunku do interesu obywatela i vice versa. Ta niepewność do dziś widoczna jest w sporach konstytucyjnych i wyborczych. W latach 1989–1990 samorząd terytorialny jako konstytucyjny fundament rządów demokratycznych stał się w Polsce oczywistością. Jednak oczywistością różnie rozumianą przez obywateli. Najpierw jako demokratyzacja wyborów do Rad Narodowych, a dopiero potem jako częściowe przynajmniej spełnienie postulatu pomocniczości i decentralizacji władzy. Mam wrażenie, że do dziś, mimo doświadczeń i sukcesów dwu etapów tworzenia samorządów istnieje niezadeklarowany, ale faktyczny spór o sens i zakres reformy samorządowej. Dla samorządowych rewolucjonistów, misjonarzy zmiany z lat 1989–1990, było na przykład oczywiste, że to państwo powinno mieć udział w podatkach zbieranych przez gminy (pobierać swoją dziesięcinę od samorządów), a nie odwrotnie. Jednak późniejsze ustawy sejmowe dotyczące samorządu sprzyjały rządowym zwolennikom centralizacji, a nie ideologom samorządności lokalnej i pomocniczości władzy. Polski samorząd terytorialny jest zatem nieco zgniłym kompromisem między postsowieckim przyzwyczajeniem do priorytetu władzy centralnej zajmującej się tym, co sama uzna za najważniejsze a poczuciem, że istnieje praktyczna…
