Zbyt często mianem samorządu określa się władze lokalne, wójta lub radę. Tymczasem samorząd to coś zupełnie innego. Według ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnej, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców.
Samorząd to prawo i zdolność społeczności lokalnej. Oznacza to, że aby samorząd zaistniał, społeczność musi móc, a także umieć i chcieć kierować własnymi sprawami. Do tego potrzebny jest zaś ustrój, który otwiera przed tą społecznością odpowiednie możliwości, a także świadomość obywatelska oraz chęć podejmowania właściwych decyzji i ponoszenia za nie odpowiedzialności.
Samorządność dotyczy wszystkich dziedzin naszego życia. Nie można jednak dyskutować o wszystkim naraz. Dlatego sformułuję kilka tez, które przyjmuję za oczywiste.
Po pierwsze, samorząd jest konieczny. Jest warunkiem demokracji. Bez niego nie może istnieć żadne państwo demokratyczne i to trzeba przyjąć do wiadomości. A w Polsce, w warunkach przełomu politycznego, odbudowa samorządu miała specjalne znaczenie. Tylko bowiem społeczeństwo i jego inicjatywy stanowiły siłę zdolną do dokonania rzeczywistych zmian w kraju. Dlatego przygotowując założenia reformy samorządowej w Polsce nadaliśmy tak szerokie uprawnienia władzom lokalnym. Polska jest dziś najbardziej zdecentralizowanym krajem dawnego bloku sowieckiego, a stało się to możliwe dlatego, że nad reformą pracowaliśmy przez blisko dziesięć lat![1]
Po drugie, samorząd terytorialny stał się trwałym elementem naszego ustroju. Dzięki decentralizacji władzy i majątku, przyznaniu osobowości prawnej i swobody finansowej, władze lokalne osiągnęły ogromny sukces. Te wszystkie wodociągi, kanalizacje, drogi, chodniki, szkoły i baseny zmieniły Polskę. I to w skali skoku cywilizacyjnego. Przecież nie tak dawno połowa kraju chodziła z wiadrem do studni.
Jednocześnie dzięki decentralizacji władzy Polska stała się stabilniejsza i bardziej przewidywalna. Dziś nie wystarczy wygrać wyborów do parlamentu, aby rządzić krajem.
Jednak, po trzecie, trzeba pamiętać, że ustrój państwa musi być odbiciem nie tylko teorii, ale rzeczywistych, istniejących warunków – geograficznych, kulturowych, społecznych, gospodarczych, a nawet technologicznych, bo Internet zmienia funkcjonowanie zarówno społeczeństwa, jak i instytucji publicznych. Te warunki stale się zmieniają i do tych zmian trzeba dostosowywać ustrój państwa. Nie przypadkiem wszystkie państwa europejskie co kilka dekad dokonują istotnych zmian ustrojowych. Po II wojnie dokonały one na ogół już dwóch lub trzech ważnych reform władz lokalnych. Przyszedł więc czas, aby i w Polsce po dwudziestu latach dokonać weryfikacji i wprowadzić niezbędne korekty, tak by ustrój stał się sprawniejszy i bardziej odpowiadał obecnym warunkom. Nie trzeba się tego wstydzić. Zmiana jest rzeczą normalną.
Wreszcie trzeba też mieć świadomość, że każda zmiana napotykać będzie opór tych grup interesu, które na niej tracą. W Polsce w ciągu całego dwudziestolecia mamy do czynienia z nieustającą konfrontacją dwóch antagonistycznych modeli organizacji państwa i społeczeństwa. Z jednej strony mamy model resortowy, w którym gospodarką zarządzają poszczególne ministerstwa i który łączy ludzi wokół miejsc pracy, poprzez branżowe związki zawodowe i różnego rodzaju przywileje. Ten model istniał w PRL, dodatkowo opierając się na organizacjach partyjnych i aparacie nacisku. Z drugiej strony mamy model terytorialny, łączący ludzi wokół miejsca zamieszkania i uwypuklający rolę władz lokalnych jako gospodarzy danego terenu.
Jest oczywiste, że pierwszy model prowadzi do centralizacji, a drugi do decentralizacji państwa. Pomiędzy oboma istnieje antagonizm. Im silniejszy układ resortowy, tym słabszy terytorialny. I odwrotnie. Jeśli chcemy wzmocnić decentralizację i samorządność, to trzeba ograniczyć rolę administracji resortowej. A to zagraża ciągle silnym lobby resortowym. W scentralizowanym modelu PRL nie było możliwości wykształcenia tradycji i umiejętności obywatelskich. Demokracji nie można się nauczyć z książek. Trzeba posiąść umiejętności, praktykując ją. A to trwa i jest trudne.
*
Samorządność jest potrzebna, bo bez niej nie ma rozwoju. Trzeba dokonać przeglądu sytuacji i wprowadzić niezbędne modyfikacje. A do tego konieczna jest debata publiczna. W tym miejscu chcę się zająć jedynie kilkoma zagadnieniami, które wydają się ważne i można je zgrupować w następujących punktach: 1) model państwa i tworzenie prawa, 2) interpretacja prawa, działalność instytucji nadzoru; 3) ograniczenia gospodarki i finansów; 4) zdolność władz samorządowych do realizacji interesów mieszkańców gmin; 5) zdolność społeczności lokalnych do realizacji zasad samorządności.
Muszę więc pominąć wiele innych ważnych kwestii, takich jak sprawa współpracy między różnymi jednostkami, gospodarki przestrzennej czy gospodarki kadrami pracowników administracji lokalnej i ich karierami. Koncentruję się też na sprawach gmin. Jednak chciałbym podkreślić, że trójszczeblowy system administracyjny w Polsce jest właściwy i wszystkie szczeble są potrzebne. Wszystkie kraje europejskie wielkości Polski taki system posiadają.
Model państwa i tworzenie prawa
Co do tego, że państwo powinno być demokratyczne, a obywatele powinni mieć istotny udział w sprawowaniu władzy, w zasadzie wszyscy są zgodni. Istnieje też ogólna zgoda co do tego, że Polska powinna zachować dotychczasowy unitarny charakter oraz że kilka kluczowych zadań powinno znajdować się w gestii rządu i jego administracji. Jednak gdy przychodzi do dyskusji szczegółowych, widać głębokie różnice poglądów.
Dla rozwoju samorządności kluczowe jest pytanie, czy państwo ma mieć charakter autorytarny czy też obywatelski. Wbrew pozorom ta sprawa w opinii społecznej, i co gorsza w programach politycznych, nie jest rozstrzygnięta. Chodzi o to, czy państwo ma określać wartości i modele zachowań obywateli, czy też ma realizować te wartości, którym obywatele chcą służyć? Czy ma powszechnie obowiązywać jeden model obywatela i jeden sposób zarządzania sprawami publicznymi, czy też każda społeczność lokalna ma prawo ustalać własne priorytety i własne, różne od innych sposoby działania?
Rozbieżności dotyczące modelu ustrojowego państwa ciągle istnieją. Transformacja polityczna i gospodarcza spowodowała, że część ludności ma trudności w znalezieniu swego miejsca w nowym ustroju. Społeczeństwo wychowywane w państwie komunistycznym ma trudności w adaptowaniu się do nowych warunków. Niektóre partie polityczne starają się na tych trudnościach zbijać kapitał polityczny, podsycając poczucie strachu i zagrożenia, domagając się państwa opiekuńczego, a tym samym scentralizowanego. Jest oczywiste, że w takim państwie nie ma miejsca na samorządność, która musi być oparta na wzajemnym zaufaniu i swobodzie działania.
Ciągle z trudnością przebija się do świadomości publicznej fakt, że samorządowe władze lokalne są częścią państwa. Zbyt często przeciwstawia się samorząd państwu, które utożsamia się jedynie z rządem, parlamentem i budżetem. To prowadzi do ignorowania samorządu w procesach legislacyjnych. Przecież wprowadzając smutnej pamięci „becikowe”, posłowie w ogóle się nie zastanowili, jakie to będzie miało skutki dla budżetów samorządowych. A „becikowe” jest pokrywane z nich w 48 procentach, co ogranicza środki na inne potrzeby lokalne. Takich przykładów można przytoczyć wiele. Środowisko samorządowe nie wytworzyło siły politycznej zdolnej do reprezentowania jego interesów i walki o decentralizację kraju. A biorąc pod uwagę nasz fatalny system stanowienia prawa, prawne i polityczne warunki do rozwoju samorządności nie są korzystne.
Interpretacja prawa i działalność instytucji nadzoruDziałalność władz samorządowych, tak jak każda inna działalność publiczna, musi podlegać nadzorowi. Stworzono więc odpowiednie mechanizmy. Jednak w przyjętej interpretacji przepisów prawa pojawiły się zagrożenia dla samorządności. Podstawowy problem polega na braku jasnej odpowiedzi na pytanie, czy jednostki samorządu, będące organami administracji publicznej, mogą podejmować decyzje jedynie na podstawie jednoznacznych delegacji ustawowych, czy też, jako związki mieszkańców, mają prawo wykorzystywać zawarty w Konstytucji i Ustawie przepis o kompetencji generalnej i podejmować, w ramach obowiązującego prawa, decyzje z własnej inicjatywy i na własną odpowiedzialność, w odpowiedzi na własne potrzeby. Jest oczywiste, że rygorystyczne przestrzeganie zasady mówiącej, że podstawą każdej decyzji musi być delegacja ustawowa, oznacza zakwestionowanie podstaw samorządności jako prawa społeczności lokalnej do zarządzania sprawami publicznymi zgodnie z interesami mieszkańców. Ograniczenie tych praw tylko do realizacji nakazów ustawowych oznaczałoby, że władza samorządowa nie może z własnej inicjatywy rozwiązać swojego problemu, którego ustawodawca nie przewidział i że najpierw musi spowodować, by parlament ów problem dostrzegł i znalazł generalne rozwiązanie obowiązujące cały kraj, a dopiero potem będzie mogła przystąpić do jego rozwiązywania. Analiza orzeczeń różnych organów przyprawia o ból głowy. Jeden z wojewodów zakazał powołania Rady Młodzieżowej, jakiś sąd uznał, że gmina nie może uhonorować swego obywatela dyplomem, pewien wojewoda oprotestował uchwalenie wieloletnich planów współpracy z organizacjami pozarządowymi, a jedna z Regionalnych Izb Obrachunkowych zawiesiła uchwałę rady dotyczącą opłat targowiskowych, twierdząc, że w ustawie nie ma delegacji do ich różnicowania w zależności od miejsca ustawienia…
