Debata nad stanem oraz perspektywami rozwoju samorządu w Polsce toczy się obecnie na różnych płaszczyznach. Splatają się w niej zarówno głosy krytyki, jak i opinie podkreślające jego istotę i uzasadniające jego sens w strukturze współczesnego państwa. Analizowane są kwestie związane z prawnymi regulacjami działania samorządów, ich rolą w strukturze państwa, zasadami ich finansowania i gospodarowania przez nie dostępnymi środkami czy wreszcie z ich zdolnością do realizowania interesów mieszkańców.
Jako praktyk, który de facto od samego początku uczestniczy w procesie kształtowania i dojrzewania polskiego samorządu, chciałbym zabrać głos w toczącej się dyskusji i od razu wskazać na pięć obszarów wartych refleksji.
Pierwszy z nich dotyczy zagadnień ustrojowych. Padają pytania, czy obecna struktura jest optymalna? Czy jest wystarczająca jak na współczesne potrzeby i wyzwania? Czy zapewnia sprawną realizację zadań samorządowych? Drugi obszar tematyczny jest związany z szeroko pojętą sferą kompetencji. Mieści się w niej bowiem zarówno zasada pomocniczości, jak i kwestia granic decentralizacji państwa. Trzecia płaszczyzna debaty dotyczy samorządowych finansów, a w szczególności ich miejsca w systemie finansów publicznych, kwestii pozyskiwania dochodów własnych czy partycypacji w dochodach państwa. Czwarta grupa problemów to zagadnienia związane z członkostwem Polski w strukturach Unii Europejskiej oraz z pozyskiwaniem i wydatkowaniem funduszy europejskich. I wreszcie – piąte, moim zdaniem najważniejsze z dyskutowanych zagadnień, leżące u podstaw idei funkcjonowania samorządów, to społeczeństwo obywatelskie.
Ustrój
Choć dostrzegam wiele funkcjonalnych niedoskonałości i wciąż jeszcze istniejących ograniczeń, należę do osób, które uważają samorząd za jeden z największych osiągnięć polskiej transformacji i za fundament wolnej Polski. W nim bowiem znalazło swoje urzeczywistnienie hasło o uwolnieniu energii Polaków, od lat dobiegające z różnych stron sceny politycznej. Zadaniem samorządu jest dbałość o to, aby tej energii nie zmarnować. Krytycy bardzo często postrzegają samorząd li tylko jako rodzaj administracji. Tymczasem ustawodawca nie bez powodu w każdej ustawie ustrojowej podkreśla – co również wielokrotnie jest podnoszone w dyskusji – że istotą samorządu jest wspólnota osadzona na konkretnym terytorium. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest lokalna czy też regionalna tożsamość, wspólne dziedzictwo historyczne i kulturowe oraz zbieżne interesy ekonomiczne. Przynależność do tej wspólnoty jest pewnym dobrem, z którego społeczność musi nauczyć się korzystać.
W dyskusji dotyczącej funkcjonowania samorządów zasadne wydaje się pytanie, czy takie wspólnoty są tylko zamysłem ustawodawcy, czy też są realnie istniejącymi podmiotami. Odpowiadając na nie, trzeba wziąć pod uwagę szczebel samorządu.
Można wskazać, że na poziomie gminy wspólnoty te świadomie i aktywnie korzystają z szans i możliwości, jakie daje im „samorządzenie”. Zaspokajanie ich zbiorowych potrzeb jest głównym zadaniem samorządu poziomu podstawowego – notabene jedynego obligatoryjnego w świetle zapisów konstytucji.
Nieco inaczej sytuacja przedstawia się na poziomie powiatów. Słabość tego szczebla wspólnoty jest wynikiem niedoskonałości systemu jego finansowania. W rezultacie jego działanie sprowadza się do administrowania przez powiaty powierzonymi im zadaniami. Wydaje się zatem, że zmiana sposobu finansowania powiatów mogłaby wpłynąć na zwiększenie się ich samodzielności. Postulat ten, mimo że wielokrotnie podnoszony, do chwili obecnej nie doczekał się realizacji. Jednocześnie w toczącej się debacie padają głosy o rozważeniu likwidacji tego poziomu samorządu i o rozdziale jego zadań pomiędzy gminy i województwa. Należy jednak zauważyć, że takie rozwiązanie byłoby z jednej strony zaprzepaszczeniem dorobku ostatniego dziesięciolecia, z drugiej zaś nastręczałoby wiele trudności. Gminy bowiem nie będą w stanie same realizować zadań dotychczas przypisanych powiatom, a ewentualne związki gminne nie wszędzie są już na tyle silne i zorganizowane, by sobie z tymi zadaniami poradzić. Trzeba też zaznaczyć, że województwa samorządowe nie powinny schodzić ze swoją aktywnością na lokalny poziom.
Jeszcze inaczej tożsamość wspólnoty wygląda na poziomie województwa. Tu dyskusja toczy się głównie wokół pytania, czy ten poziom samorządu był i w ogóle jest potrzebny? Czy nie byłoby lepiej – i taniej – powierzyć te zadania już istniejącej wyspecjalizowanej administracji? A może trzeba odważniej stosować zasadę pomocniczości i przekazać więcej kompetencji samorządom lokalnym?
Nie ulega wątpliwości, że ten poziom samorządu obarczony jest wieloma niedoskonałościami.
Można tu wskazać chociażby kwestię rozproszenia i nieskoordynowania strategicznych dokumentów na poziomie kraju i regionu czy też toczących się w sejmikach debat, które zamiast dotyczyć działania samorządów, są swoistym przeniesieniem centralnych konfliktów i animozji. Są to jednak błędy młodej demokracji, które z czasem na pewno zostaną wyeliminowane. Na uwagę zasługuje jednak to, że wiele zagadnień, którymi zajmuje się samorząd województwa, dotyczy działań mających – w przeciwieństwie do zadań niższych szczebli samorządu – wymiar strategiczny i wielopłaszczyznowy. W rezultacie mieszkańcy mogą mieć poczucie braku bezpośredniego wpływu na określone działania. Nic bardziej mylnego. Istota działania regionów opiera się przede wszystkim na idei włączania mieszkańców w proces zarządzania wspólnymi sprawami. Jednakże Polacy, którzy szczycą się wielowiekowymi tradycjami demokracji, wciąż niechętnie korzystają z tego prawa. Świadczą o tym chociażby wskaźniki frekwencji wyborczej. Wyborcy mogą krytykować radnych, mogą negować ich aktywność lub nie zgadzać się z ich decyzjami. Ale zarazem mogą wystawić im notę na karcie wyborczej. To istota demokracji. Warto też zwrócić uwagę na fakt, że żaden inny szczebel samorządowy nie włącza tak w procesy decyzyjne rozmaitych środowisk społecznych – poprzez rady i inne gremia regionalne, konsultacje społeczne oraz system dialogu z partnerami społecznymi. Dyskusja nad koniecznością korekty obecnego systemu będzie się zapewne toczyć jeszcze na wielu płaszczyznach oraz forach. Należy jednak pamiętać, aby w ferworze zmian i udoskonaleń nie zaprzepaścić dotychczasowych osiągnięć i wypracowanych rozwiązań. Samorządy województw włożyły ogromny wysiłek zarówno w szeroko rozumiane prace planistyczne, jak i w bieżące wykorzystanie instrumentów realizowania polityki rozwoju, kiedyś był to kontrakt wojewódzki i fundusze przedakcesyjne, a dziś – to fundusze europejskie. Wiele istotnych dla funkcjonowania samorządu kwestii wciąż czeka na rozwiązanie. Przykładem jest chociażby status jednostek pomocniczych, takich jak sołectwa czy dzielnice, których podmiotowość (a co za tych idzie – status prawny) jest nie do końca sprecyzowana. Innym wzbudzającym wiele emocji i dyskusji tematem jest kwestia ograniczenia liczby kadencji wójtów, burmistrzów czy prezydentów. Należy tu jednak zaufać mechanizmom wyborczym. Wójtowie, burmistrzowie czy prezydenci nie są nieusuwalni. Ostatnie wybory samorządowe pokazują, że nawet po wielu kadencjach zarządzający na przykład gminą może stracić zaufanie i głosy wyborców. Kolejna istotna kwestia dotyczy uporządkowania otoczenia prawnego, w którym działa samorząd. Brak na tej płaszczyźnie jednoznacznych rozwiązań zaburza płynność…
