Jest swoistą ironią losu, że kiedy wprowadzaliśmy reformę samorządu lokalnego dwadzieścia lat temu, przez zachodnie demokracje przetaczała się właśnie fala krytyki tradycyjnych form samorządności, które twórcom naszych reform służyły za wzór. Krytykowano przede wszystkim biurokratyczne formy zarządzania sprawami lokalnymi, ale równie poważnym problemem stał się kryzys przywództwa na szczeblu lokalnym, który przyczynił się do gwałtownego spadku frekwencji wyborczej nawet w dojrzałych demokracjach. Wielu ekspertów i badaczy mówiło wręcz o kryzysie demokracji przedstawicielskiej, która przestała adekwatnie odpowiadać na złożone problemy i wyzwania rozwiniętych społeczeństw.
W reakcji na kryzys demokracji przedstawicielskiej na szczeblu lokalnym, od połowy lat dziewięćdziesiątych rozwija się na Zachodzie nowy paradygmat zarządzania sprawami publicznymi, który w znacznie większym stopniu uwzględnia bezpośredni udział obywateli. Instytucje demokracji bezpośredniej stają się coraz bardziej powszechnym i usankcjonowanym uzupełnieniem demokracji przedstawicielskiej. Coraz popularniejsza na Zachodzie idea governance (demokratycznego współrządzenia) stopniowo wypiera tradycyjne rozumienie samorządności terytorialnej, odnosząc się do „zbiorowej zdolności transformatywnej”, a więc zdolności działaczy lokalnych do skoordynowanego kontrolowania procesów władzy w taki sposób, aby dążyły one do powiększania zasobów dobra wspólnego społeczności rozumianej jako pewna całość.
Nie ulega wątpliwości, że funkcjonowanie naszych samorządów wciąż bliższe jest tradycyjnej formule terenowej administracji publicznej niż nowoczesnym formom współrządzenia. Trudno zaprzeczyć tezie, że reforma samorządowa usprawniła zarządzanie sprawami naszych miast, miasteczek i gmin oraz radykalnie poprawiła jakość usług publicznych. Jeśli natomiast chodzi o jakość lokalnej demokracji i obywatelskiego uczestnictwa, jest już znacznie gorzej. Po dwudziestu latach wskaźniki frekwencji wyborczej na poziomie lokalnym wciąż należą do najniższych w Europie, a badacze, określając postawy obywateli wobec samorządu używają zwrotu: życzliwa obojętność! Dodajmy jednak, że słowo „życzliwa” użyte jest w kontekście porównawczym; wobec samorządów obywatele są po prostu mniej krytyczni niż wobec instytucji centralnych. W moim przekonaniu dzieje się tak właśnie dlatego, że zagubiono podstawową rację istnienia demokracji lokalnej – wspólną troskę o pomyślność społeczności lokalnej jako całości.
Przestrzeń, prawo i dobro wspólne
Przestrzeń, terytorium jest jednocześnie podstawą istnienia wspólnot lokalnych, ale także przedmiotem wielu lokalnych sporów i konfliktów.
Konflikty i rozbieżności interesów są cechą życia zbiorowego, a w przypadku planowania przestrzennego zagrożeniem naturalnym i nieuchronnym.
W Zakopanem i na Podhalu, których problemom przyglądałem się z bliska w latach 2006–2009, skoncentrowały się jak w soczewce chyba wszystkie najistotniejsze konflikty, jakie mogą powstać w związku z odmiennymi interesami, strategiami i wizjami odnoszonymi do przestrzeni. Polska opinia publiczna dowiadywała się najczęściej o konfliktach dotyczących rozbudowy zatłoczonej kilometrowymi korkami zakopianki i innych podhalańskich dróg, blokadach najpopularniejszych stoków narciarskich w szczycie sezonu narciarskiego czy planach rozbudowy infrastruktury narciarskiej w obrębie Tatrzańskiego Parku Narodowego. Dodajmy do tego konflikty i podziały dotyczące tak zwanej dzikiej deweloperki w Zakopanem, czyli wielkogabarytowego budownictwa hotelarskiego, lokowanego w najatrakcyjniejszych miejscach, wykorzystującego z braku planów zagospodarowania przestrzennego zasady „dobrego sąsiedztwa” czy ciągnące się latami spory o odszkodowania związane z włączeniem góralskich nieruchomości w granice parku narodowego, a otrzymamy pełny obraz lokalnego chaosu, którego rozmaite wersje i modyfikacje dostrzec można w innych miejscowościach i miastach, jak Polska długa i szeroka.
Głębsza analiza dynamiki zakopiańskich konfliktów utwierdziła mnie w przekonaniu, że u podłoża wielu z nich leży sposób stanowienia w Polsce prawa i praktyki prawne, stosowane w odniesieniu do konfliktów społecznych. Po pierwsze, ustawodawca generuje konflikty w zbiorowościach lokalnych, przeszczepiając obce rozwiązania bez dostatecznego zbadania rodzimych uwarunkowań lokalnych! Wzorowana na prawie niemieckim Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 roku unieważniła plany zagospodarowania przestrzennego powstałe przed 1 stycznia roku 1995, zobowiązując gminy do uchwalenia nowego studium zagospodarowania przestrzennego, jeśli takiego nie przygotowały po tej dacie. Specjaliści zauważyli, że wzorzec niemiecki został przewidziany dla jednego procenta niezagospodarowanego obszaru i w takiej skali się sprawdził. Natomiast w Polsce chodziło o osiemdziesiąt procent terenów gminnych! Opracowanie planów zagospodarowania przestrzennego okazało się dla wielu miast i gmin za drogie i za trudne. Największe polskie miasta do tej pory objęły miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego tylko część swego terytorium, a wokół ustalania miejscowych planów trwają niekończące się spory i konflikty. Po drugie, polski ustawodawca przez wiele lat nie potrafił sobie poradzić z godzeniem dobra indywidualnego i interesu zbiorowego. Polskie ustawodawstwo wciąż raczkuje, jeśli chodzi o wprowadzanie do regulacji prawnych elementów uspołecznienia, partycypacji obywatelskiej, mediacji, negocjacji i wszelkich innych form uzgadniania rozbieżności, wypracowywania wspólnych stanowisk, poszerzania zaufania, redukcji podziałów, napięć i konfliktów oraz innych rozwiązań służących ochronie dobra publicznego i interesu publicznego. Badacze wskazują, że polskie prawo administracyjne stoi na straży interesów prawnych rozumianych formalnie, a więc będących pod ochroną prawną. Dobro publiczne i interes publiczny podlegają dużo słabszej ochronie prawnej niż interesy osób fizycznych i prawnych. Po trzecie, polskie prawodawstwo nie potrafi godzić prawa zwyczajowego i pozytywnego jak na przykład w zachodnich rozwiązaniach dotyczących tak zwanych regulacji śniegowych, brakuje bowiem aktów prawnych, ograniczających prawo własności prywatnej w szczególnych okolicznościach (na przykład w trakcie sezonu narciarskiego).
Polskie prawodawstwo nie nakłania zatem obywateli do myślenia w kategoriach dobra wspólnego, chętnie natomiast chroni interes indywidualny kosztem interesu zbiorowego. W dodatku centrum prawodawcze nie wyposażyło społeczności lokalnej w odpowiednie instrumenty działania. Prawo stanowione nie jest wydajnym i sprawnym instrumentem komunikowania się pomiędzy ludźmi i nie zachęca do dialogu.
Przywództwo i demokracja lokalna w mikroskaliDużo słów napisano o potrzebie sprawnego i efektywnego przywództwa w samorządach. Ustawa o bezpośrednim wyborze prezydentów, burmistrzów i wójtów z 2002 roku umożliwiła obywatelom samodzielny wybór władzy wykonawczej. Wielu badaczy samorządności w Polsce podkreśla pozytywny aspekt ustawy wzmacniającej władzę wykonawczą oraz personalizującej przywództwo, przez co kwestia odpowiedzialności politycznej stała się bardziej klarowna. Chwaląc ustawę za wzmocnienie przywództwa, zapomina się jednak, że wzmacnianie władzy wykonawczej wzmaga pokusę kumulacji władzy i wpływów, o czym pisał w połowie XIX wieku francuski arystokrata Alexis de Tocqueville, obserwując rozdrobnienie funkcji wykonawczych w amerykańskich gminach! Już w XIX wieku Amerykanie obawiali się nadmiernego rozrostu władzy wykonawczej. W polskich realiach XXI wieku w wielu miasteczkach i gminach wiejskich urząd jest największym pracodawcą, a burmistrz czy wójt staje się „szafarzem łask i przywilejów”. W trudnej sytuacji na rynku pracy samorząd dysponuje pokaźnym arsenałem form czasowego lub stałego zatrudniania obywateli: pracami interwencyjnymi, robotami publicznymi, pracami społecznie użytecznymi, stażami, praktykami czy wreszcie posadami i stanowiskami w urzędzie i poza urzędem. Często zapomina się, że to burmistrz i wójt decydują o tym, kto zostanie zatrudniony na stanowisku szefa w gminnej szkole, bibliotece czy ośrodku kultury, a poprzez obsadzenie szefa zyskują pośrednio wpływ na obsadę kadrową wszystkich podległych im placówek, kontrolując w ten sposób sporą część lokalnego rynku pracy. Nietrudno sobie wyobrazić, że to bogate instrumentarium może być wykorzystane do budowania osobistej pozycji politycznej i tak w istocie się dzieje, o czym donosi prasa i wiele badań w środowiskach lokalnych. Nawet świetni przywódcy i sprawni administratorzy mają tendencję do kumulacji instrumentów władzy w swoich rękach. Zgodnie z ewangeliczną regułą: kto ma, będzie miał jeszcze więcej, powiększają swój obszar panowania, zyskując sprawność jednoosobowej firmy zarządzającej, także w kształtowaniu własnego wizerunku. Nie do przecenienia jest zatem rola lokalnych mediów. Wiele badań pokazuje, że lokalne media w Polsce są słabe i często uzależnione od władz, skoro samorząd bywa największym ogłoszeniodawcą na lokalnym rynku. Jeden z podkrakowskich burmistrzów potraktował miejscową gazetę jako agendę promocyjną swej osoby, zamieszczając w niej zresztą wiele urzędowych ogłoszeń. Była to poza tym jedyna gazeta w gminie, a zatrudnieni w niej dziennikarze tak naprawdę okazali się… pracownikami urzędu! W rozmowie ze mną podkreślali jednak,…
