Wypowiadana tu i ówdzie opinia, że elity „Solidarności” nie były przygotowane do przejęcia odpowiedzialności za państwo na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych, przynajmniej w jednym wypadku jest całkowicie bezzasadna. Chodzi o zespół ludzi skupionych wokół profesora Jerzego Regulskiego. Ta grupa była w pełni świadoma zadań, przed jakimi stanęła u progu III Rzeczypospolitej, i co więcej – jakby niecierpliwie czekała na pierwszą sposobność do rozpoczęcia prac nad wdrożeniem projektów starannie opracowywanych intelektualnie przez całe lata osiemdziesiąte. Jak wiadomo, postulat przywrócenia prawdziwego samorządu terytorialnego wypowiedziany został w uchwale programowej I Krajowego Zjazdu Solidarności w gdańskiej Olivii, podobnie zresztą jak żądanie wmontowania do systemu sądownictwa konstytucyjnego. O ile jednak to ostatnie stało się rzeczywistością stosunkowo szybko, bo już w 1985 roku, o tyle droga do samorządu okazała się znacznie dłuższa. Z pewnością łatwiej było koncesjonować i kontrolować orzecznictwo konstytucyjne (to w końcu raptem kilkunastu sędziów), niż zapanować nad zjawiskami, które mogły być wywołane nawet bardzo ograniczoną samorządnością. Próbuję, oczywiście, jedynie rekonstruować sposób myślenia ówczesnych ośrodków kierowniczych, w każdym razie nie dzielę się w tym wypadku wiedzą uzyskaną u źródła.
Nic nie było przypadkowe
Profesor Regulski ogniskował zainteresowania naukowe poważnej grupy badaczy warszawskich i łódzkich (Michał Kulesza, Maria Gintowt-Jankowicz, Tadeusz Markowski, Piotr Bury, Aleksandra Jewtuchowicz, Adam Kowalewski, Czesława Rudzka-Lorentz, Teresa Dębowska-Romanowska, Iwo Byczewski, a także w końcowej fazie Andrzej Piekara), niejako na podorędziu był też liczący się ośrodek śląski (Walerian Pańsko, Karol Podgórski, Irena Lipowicz). Niżej podpisany od 1984 roku wraz z grupką skupioną wokół podziemnej „Rzeczpospolitej Samorządnej” (wydawanej poza zasięgiem cenzury przez Joannę i Mateusza Wyrwichów) szedł wprawdzie całkiem odrębną drogą, ale wiodącą w tym samym kierunku. Było więc rzeczą naturalną rozpoczęcie wspólnego już marszu w okolicach obrad Okrągłego Stołu. Nikt z nas wówczas nie kalkulował, czy brać w nim udział, czy nie. Nie było natomiast wątpliwości, że skoro nadarza się okazja wyrwania kawałka wolnego państwa dla społeczeństwa obywatelskiego, to trzeba to robić bez wahania. Na kunktatorstwo czy pięknoduchostwo – bez względu na ryzyko, a nikt nie obiecywał sukcesu – nie było wówczas w tym gronie miejsca.
Wieloletnia praca w zaciszach pracowni naukowych, także zagranicznych, pozwoliła na szybkie rezultaty niemal na drugi dzień po wyborach czerwcowych. Szybko podzieliliśmy się rolami. Jerzy Regulski został pełnomocnikiem rządu do spraw samorządu w gabinecie Tadeusza Mazowieckiego, ja miałem przygotować najważniejsze projekty ustrojowe w całkowicie opanowanym senacie, a Walerian Pańko przeprowadzić je przy minimalnych stratach w pierwotnej koncepcji przez procedurę legislacyjną w kontraktowym sejmie. Wsparci głównie przez Michała Kuleszę, ale także przez Zygmunta Niewiadomskiego, wówczas stosunkowo młodego badacza lubelskiego, a nieco później także przez profesor Teresę Rabską z Poznania i pod nieocenionym, głównie politycznym parasolem Andrzeja Stelmachowskiego, pierwszego marszałka senatu, już 19 stycznia 1990 roku zamknęliśmy pierwszy etap prac legislacyjnych, przekazując do sejmu pakiet czterech podstawowych ustaw odbudowujących samorząd terytorialny, zawierających także konieczne zmiany w konstytucji. Niebawem pojawiły się w sejmie kierowane tam przez rząd dalsze rozwiązania zadaniowe, kompetencyjne i finansowe. Całość była w miarę spójną konstrukcją, pozwalającą już 27 maja tego samego roku przeprowadzić pierwsze wybory samorządowe – zarazem pierwsze naprawdę wolne od lat trzydziestych.
Pierwsze kłody pod nogi
Zainteresowanie polityków skupiało się wówczas niemal wyłącznie na aspektach ustrojowych reformy i tu natrafiliśmy na najpoważniejsze trudności z przeprowadzeniem własnej koncepcji nowej gminy. Na szczęście więcej swobody mieliśmy przy konstruowaniu jej pozycji prawnej w państwie i podstaw finansowania. Byliśmy przekonani, że nie można ani na krok ustąpić w takich kwestiach, jak osobowość prawna gminy, odrębność budżetów samorządu od budżetu państwa, zasilanie finansowe według zobiektywizowanych kryteriów oraz ograniczony nadzór nad działalnością gminy. Te elementy miały w naszej ocenie absolutnie decydujące znaczenie dla autentyczności samorządu i jego pozycji w państwie.
Gorzej poszło z określeniem roli poszczególnych organów gminy i ich relacjami. W pierwotnej koncepcji rada wybierana w okręgach jednomandatowych miała wybrać ze swego grona przewodniczącego, który miał być zarazem wójtem (burmistrzem, prezydentem w miastach). Rada miała także powoływać sekretarza gminy i skarbnika jako jej głównego księgowego. Sekretarz gminy, a w miastach dyrektor miejski, miał pełnić funkcję szefa administracji. W ten sposób wyraźnie oddzielone zostałyby funkcje polityczne od administracyjnych, co jest podstawowym standardem współczesnej rozwiniętej demokracji. Te pierwsze miała pełnić rada ze swoim politycznym liderem, drugie – głównie sekretarz (dyrektor miejski), z kompetencjami do podejmowania decyzji administracyjnych, oraz podległy mu aparat urzędniczy. Sekretarz gminy miał z czasem otrzymać status urzędnika mianowanego i temu służyły założenia pierwszej ustawy o urzędnikach samorządowych. Odwołania od decyzji w indywidualnych sprawach administracyjnych w tej koncepcji kierowane byłyby do specjalnego kolegium odwoławczego przy radzie, działającego merytorycznie, i w dalszej kolejności na normalnych zasadach – do sądu administracyjnego, orzekającego już tylko kasacyjnie. Uchwały rady miał kontrolować pod względem legalności wojewoda w drodze rozstrzygnięć nadzorczych, te z kolei mogłyby być zaskarżane przez niezadowolone gminy do sądu administracyjnego. I tylko to ostatnie rozwiązanie udało się w całości wprowadzić.
Diabeł bowiem nie spał. Już na etapie prac senackich wyraźnie zaznaczony podział funkcji politycznych i administracyjnych został rozmyty przez rozdzielenie funkcji przewodniczącego rady i wójta (burmistrza, prezydenta), na dodatek wójt mógł pochodzić także spoza rady. Z tą chwilą przestało być jasne, kim on właściwie jest – liderem politycznym w gminie czy wynajętym nadzorcą urzędników z silnymi w stosunku do nich uprawnieniami władczymi, ale słabą pozycją polityczną wobec rady. Wywoływać to musiało liczne konflikty pomiędzy radami a organem wykonawczym gminy i generalnie osłabiać stabilność działania, szczególnie w miastach. Dwanaście lat później sprzeczność tę usiłowano usunąć poprzez bezpośredni wybór wójta (burmistrz, prezydenta), spychając jednocześnie radę do pozycji formalnego kontrolera jednoosobowego organu wykonawczego – kontrolera pozbawionego jednakże realnego instrumentarium, o czym nieco więcej niżej.
Na etapie prac sejmowych z kolei kolegium odwoławcze przy radzie przeniesiono do sejmików wojewódzkich, naruszając, moim zdaniem, merytoryczną samodzielność gminy. Nie wspomnę już o wykreśleniu przez sejm z pierwotnego projektu senackiego całego rozdziału dotyczącego Krajowego Związku Gmin, który w założeniu miał pełnić wiele funkcji istotnych dla całości życia samorządowego. W rezultacie na przykład o dwa lata opóźniony został proces tworzenia regionalnych izb obrachunkowych, które pierwotnie miał powoływać rząd we współdziałaniu z reprezentacją samorządów.
Pomimo wszystko
Wykoślawiona na samym początku konstrukcja władz gminy nie stała się na szczęście istotną przeszkodą w odbudowie samorządności lokalnej. Niezwykłe w pierwszych latach pokłady społecznego entuzjazmu, zgromadzonego przede wszystkim w komitetach obywatelskich, w połączeniu z samodzielnością finansową i stosunkowo niezłym zasilaniem finansowym, a także silna podmiotowość nowego aktora w życiu publicznym, płynąca z osobowości prawnej gminy, która stała się tym samym realnym i pełnym właścicielem olbrzymiego majątku w postaci mienia komunalnego, to wszystko razem dało synergię przynoszącą bardzo wyraźne i szybkie efekty, równoważąc niedomogi ustrojowe. Już po pierwszym roku funkcjonowania nowego systemu gminy stworzyły warunki do sprywatyzowania stu procent handlu detalicznego, zabrały się do przyzwoitego uporządkowania stanu wieczystoksięgowego, co z kolei pobudziło inwestycje, także zagraniczne. Leszek Balcerowicz początkowo z obawą patrzył na proces utraty przez centrum kontroli nad blisko połową finansów publicznych, ale po roku nie miał już większych zastrzeżeń do działania mechanizmu samorządowego, czemu dał wyraz w swej książce 800 dni. Gminy błyskawicznie usuwały wieloletnie zaniedbania w infrastrukturze wodno-kanalizacyjnej, rozwinęły inwestycje w ochronę środowiska (liczne oczyszczalnie ścieków), w ciągu tylko pierwszych sześciu lat wybudowały ponad dwa tysiące nowych szkół, z czego do dziś słabo zdajemy sobie sprawę, zauroczeni (a raczej zaczadzeni) na dziesięciolecia propagandowym programem „tysiąca szkół na tysiąclecie” – programem, w którym chodziło głównie o zbudowanie sieci szpitali polowych na wypadek wojny. Trudno byłoby zliczyć nowe baseny, odnowione starówki (na przykład nie znajdziemy dziś żadnego nieodnowionego ratusza, zwykle zabytku wysokiej klasy) i tak dalej. Sukcesy samorządów…
