Kilka lat temu Lee Kuan Yew, etniczny Chińczyk, legendarny przywódca Singapuru i jeden z najbardziej wnikliwych obserwatorów spraw chińskich, został zapytany, czy rzeczywiście zamiarem władz w Pekinie jest zostanie światowym numerem jeden. Odpowiedział z charakterystyczną dla siebie wyrazistością: „Oczywiście, że tak. A dlaczego by nie? (…) Siła rozbudzonego w Chinach poczucia przeznaczenia jest przemożna. (…) Intencją Pekinu jest uzyskanie statusu największej potęgi świata”[1].

Tak jednoznaczne postawienie sprawy umożliwia statystyka, w szczególności ta dotycząca rozwoju gospodarczego. Jeszcze 40 lat temu, u progu okresu reform wewnętrznych i otwarcia Chin na świat, ich produkt krajowy brutto wynosił mniej niż 1/10 amerykańskiego. Dzisiaj ta proporcja wynosi ok. 2/3, a Chiny od dekady są drugą po Stanach Zjednoczonych największą gospodarką globu. W wielu istotnych wskaźnikach Państwo Środka już jest światowym numerem jeden: to największy eksporter, największa gospodarka przy uwzględnieniu siły nabywczej, lider w produkcji samochodów, laptopów czy telefonów komórkowych. Chiny stopniowo zrywają z wizerunkiem społeczeństwa zdolnego tylko do ograniczonej innowacyjności. W kraju funkcjonuje wysokiej klasy przemysł nowoczesnych technologii – począwszy od nagłośnionego ostatnio 5G, przez sztuczną inteligencję, do rozbudzających wyobraźnię kwantowych superkomputerów.

„Strategiczny rywal”
Szybkiemu postępowi Chińczyków w obszarach, które oprócz dużych środków finansowych wymagają także solidnego kapitału społecznego, towarzyszy dziś przewartościowanie stosunku do Państwa Środka w Stanach Zjednoczonych – największym indywidualnym partnerze gospodarczym Pekinu i nadal największej potędze świata. Praktycznie cała amerykańska klasa polityczna opowiada się za zaostrzeniem polityki wobec Chin. Nie lada wyzwaniem jest rozstrzygnąć, czy bardziej stanowczy jest w tej sprawie prezydent Donald Trump i jego otoczenie, czy jeden z najbardziej wpływowych senatorów Demokratów Chuck Schumer. Do tradycyjnie podnoszonego mankamentu relacji dwustronnych, jakim jest wyraźnie niekorzystny dla USA bilans handlowy, dołączyło zagrożenie „mandżurskim czipem” (odniesienie do technologii Huawei) czy „szpiegującymi pociągami” (aluzja do nowego chińskiego taboru na wyposażeniu bostońskiego metra). Dla Amerykanów Chiny stały się wielowymiarowym rywalem w najbardziej wrażliwych, rozwiniętych i wciąż zapewniających USA dominującą pozycję w świecie obszarach gospodarki. A że Amerykanie (zasadnie) uważają, iż ekspresowe tempo chińskiego rozwoju nakręcała nieczysta gra – np. kradzież albo wymuszanie na zagranicznych inwestorach transferu własności intelektualnej czy państwowe subwencje dla chińskich firm – to ta „gospodarcza agresja”[2], by użyć języka Białego Domu, musiała spotkać się z oporem.

W wyniku zakończonego dwa lata temu wewnętrznego dochodzenia przeciwko praktykom handlowym Pekinu administracja Trumpa zaczęła nakładać karne cła na towary z Chin. Pekin nie pozostał oczywiście obojętny, odpowiadając własnymi środkami ochronnymi. Równolegle Waszyngton zaostrzył system przeglądu inwestycji zagranicznych, co przyczyniło się do drastycznego spadku napływu nowego chińskiego kapitału do USA. Mimo wstępnego porozumienia ogłoszonego w grudniu 2019 r., które oddaliło eskalację sporu, dodatkowe cła o różnej skali – średnio sześciokrotnie wyższe niż przed „wojną handlową” – wciąż obejmują ok. 3/4 chińskiego importu do Stanów Zjednoczonych. Amerykańsko-chińskie napięcie trwa. I jest wielce prawdopodobne, że szersza rywalizacja USA z Chinami będzie w dającej się przewidzieć przyszłości najistotniejszym elementem pejzażu międzynarodowego. Pewien stopień współzawodnictwa jest po prostu wpisany w naturę relacji największych światowych mocarstw

Trafnie zatem kluczowe dokumenty[3] wyznaczające kierunki polityki międzynarodowej Waszyngtonu wskazują na Pekin (obok Moskwy) jako „strategicznego rywala”. O Chinach mówił już w ten sposób George W. Bush, który podczas swojej prezydentury być może zaostrzyłby realną politykę wobec Pekinu, gdyby nie atak na World Trade Center oraz nadanie absolutnego priorytetu wojnie z terroryzmem. Obecna amerykańska strategia idzie jednak dalej. Wspomniane dokumenty nazywają również Chiny (znowuż w parze z Rosją) „mocarstwem rewizjonistycznym”. Takim, jakie próbuje rozchwiać albo zmienić porządek międzynarodowy powstały w wyniku zakończenia zimnej wojny. W mediach i komentarzach eksperckich fraza o chińskim wyzwaniu dla „opartego na zasadach” (rules-based) światowego porządku stała się natrętnie powtarzanym komunałem. Konkluzję tę, czasem wyrażaną wprost, można odnaleźć w wystąpieniach czołowych amerykańskich polityków.

Prymus globalnego porządku?
Chiny bez wątpienia podważają interesy USA, Jednak czy Pekin rzeczywiście rzuca rękawicę ładowi globalnemu? Wyniki badań przeprowadzonych m.in. na Uniwersytecie Harvarda[4] nie pozwalają na tak jednoznaczną ocenę. Chiny obecnie nie naginają ustalonych zasad w sposób tak zdecydowany i głęboki, jak sugerowałaby to najbardziej rozpowszechniona narracja.

Spójrzmy bliżej na najważniejszy dla obecnej dynamiki relacji amerykańsko-chińskich obszar globalnego handlu. Powszechnie akceptowaną normą międzynarodową jest dążenie do jak największej liberalizacji wymiany towarów i usług przez redukcję ceł, barier pozataryfowych oraz promocję umów o wolnym handlu. Kluczową ramą instytucjonalną, która pomaga wcielać te idee w życie, jest zapoczątkowany w latach 40. XX w. system GATT, przekształcony następnie w WTO – Światową Organizację Handlu. Dzisiaj skupia ona 164 państwa. WTO monitoruje przestrzeganie zasad, które zaakceptowali jej członkowie, oferuje także mechanizm rozstrzygania sporów handlowych między nimi. Wyroki wydawane w WTO są wiążące, a ich wdrażanie obowiązkowe. Amerykanie od dawna i nie bez racji wskazują na przewlekłość systemu rozstrzygania sporów WTO. Krytykują też mechanizm, a właściwie jego ostatnią instancję – Organ Apelacyjny, za wykraczanie w orzeczeniach poza ustalony przez członków WTO mandat i tworzenie nowych bądź ponowne interpretowanie wcześniej ustalonych zasad. Mają one przyczyniać się do ograniczania pola manewru Waszyngtonu w reagowaniu na niedozwolone praktyki handlowe innych krajów. Wszystko to nie przeszkadza USA być jednym z najbardziej aktywnych i skutecznych graczy mechanizmu rozstrzygania sporów. Większość skarg złożonych przez Waszyngton kończy się dlań korzystnym rozstrzygnięciem.

Chiny dołączyły do WTO relatywnie niedawno, w 2001 r., na fali jednomyślnego poparcia, jakiego temu pomysłowi udzielały amerykańskie elity. W latach 90. XX w. były one przekonane, że włączenie otwierających się gospodarczo Chin do międzynarodowego obiegu handlowego doprowadzi do liberalizacji także w innych obszarach funkcjonowania kraju. Liczono, że Chiny staną się – jak już po akcesji ujął to ówczesny zastępca sekretarza stanu USA i późniejszy szef Banku Światowego Robert Zoellick – „odpowiedzialnym udziałowcem” ładu globalnego. Ich wejście do WTO było odbierane jako wielki sukces Stanów Zjednoczonych i całej społeczności międzynarodowej opowiadającej się za wolnościami gospodarczymi. Pekin zobowiązał się do sukcesywnego obniżania ceł na towary, otwarcia sektora usług, urynkowienia cen i wycofywania subsydiów eksportowych. WTO i Chiny ustanowiły specjalny, 10-letni mechanizm pozwalający na regularny przegląd wywiązywania się Pekinu z podjętych zobowiązań. Wcześniej żaden inny kraj nie podlegał tak skrupulatnej kontroli. Nigdy też zobowiązania i ustępstwa państwa ubiegającego się o członkostwo w Światowej Organizacji Handlu nie szły tak daleko.

W efekcie procesu akcesji do WTO chiński wskaźnik średniej ważonej stawki celnej – bodaj najbardziej podstawowy i ustandaryzowany parametr określający stopień protekcjonizmu – spadał z ponad 32% na początku lat 90. XX w., przez niecałe 8% w pierwszym roku członkostwa, do 3,8% w ostatnim w pełni zbadanym roku 2017[5]. To wciąż powyżej średniej światowej i powyżej Stanów Zjednoczonych (analogicznie 2,6% i 1,7%). Jednak tendencja dostosowawcza do globalnego standardu jest wyraźna. Nieprzypadkowo po 2001 r. amerykański eksport do Chin zaczął rosnąć w niezwykłym tempie. Chińska średnia ważona stawka jest niższa, czasem znacznie, niż w przypadku wielu innych dużych gospodarek, w tym zamożnej Korei Południowej. W utrzymywaniu relatywnie wysokiej stawki celnej Pekinowi, tak jak wielu innym, pomaga samozwańczy, ale dozwolony przez WTO status gospodarki rozwijającej się, który pozwala na korzystanie ze specjalnych uprawnień i wydłużonych okresów wdrażania niektórych zobowiązań. Status ten jest zresztą jedną z niesprawiedliwości systemu Światowej Organizacji Handlu, którą podnoszą Amerykanie. Trudno jednak mówić tutaj o podważaniu przez Chiny podstawowych zasad czy łamaniu prawa. To nic innego jak wykorzystywanie będących do dyspozycji narzędzi polityki.

Chiny są jednym z najbardziej aktywnych podmiotów w systemie rozstrzygania sporów WTO – kwintesencji opartego na zasadach światowego porządku handlowego. W postępowaniach Pekin najchętniej występuje jako strona trzecia, czyli obserwator, a nieprzychylni powiedzieliby „gapowicz”, inicjowanych przez innych sporów, argumentując, że ma w danej sprawie istotny interes. Dzięki tej strategii Chińczycy podpatrują metody negocjacyjne innych członków organizacji. Dotychczas wniesiono przeciwko nim w WTO 44 oskarżenia, najczęściej robiły to Stany Zjednoczone. Sam Pekin też wielokrotnie skarżył Waszyngton. W sporach z USA, jeśli strony nie porozumiały się w trakcie konsultacji, a sprawa trafiała do rozstrzygnięcia przez zespół orzekający, Chiny w większości przypadków przegrywały.

Jednak kluczowym pytaniem w kontekście twierdzeń o rewizji ustalonych zasad międzynarodowego porządku przez Pekin jest, czy Chiny wdrażały zasądzone rekomendacje. Dostępne dane wskazują na to, że w zdecydowanej większości tak. Znane są przykłady nieuzasadnionego zwlekania z implementacją niekorzystnych orzeczeń – zwłaszcza w sprawie dostępu zagranicznych operatorów kart kredytowych do lokalnego systemu płatności elektronicznych (choć wydaje się, że w 2019 r., po wielu latach, doszło do postępu). Generalnie jednak Chiny nie kwestionują „perły w koronie” WTO, jaką jest mechanizm rozstrzygania sporów. Na tle swojego głównego rywala – Waszyngtonu, którego konsekwentna niezgoda na mianowanie bądź odnowienie mandatu sędziów Organu Apelacyjnego WTO właśnie doprowadziła do paraliżu systemu, wypadają wręcz pozytywnie. Co więcej, historia przestrzegania przez USA orzeczeń Światowej Organizacji Handlu, tj. stosowania się do zasądzonych rekomendacji w określonym czasie, jest niejednoznaczna – bardziej niż w przypadku Chin.

Pekin chętnie podpisuje dwu- i wielostronne umowy handlowe. Chociaż są one mniej zaawansowane niż porozumienia zawierane przez kraje zachodnie, np. nie regulują spraw ochrony środowiska czy prawa pracy, to jednak przyczyniają się do redukcji barier w handlu międzynarodowym. Zakres problemowy chińskich porozumień powiększa się[6]. W wyniku podpisanej w ostatnim czasie umowy o wolnym handlu z Australią tamtejsi przedsiębiorcy uzyskali dostęp do kilku dotychczas silnie chronionych przed zagraniczną konkurencją sektorów chińskiej gospodarki, jak opieka zdrowotna i ubezpieczenia. Porozumienie ustanawia też mechanizm rozstrzygania sporów inwestycyjnych. Podobną jakość – tj. wyższą niż w przypadku umów z odleglejszej przeszłości – mają niedawno zawarte porozumienia handlowe ze Szwajcarią, Islandią czy Koreą Południową. Tendencja w tym aspekcie jest ponownie niezgodna z domysłem, że państwo sprzeniewierza się przyjętej w świecie zasadzie liberalizacji wymiany gospodarczej.

Oczywiście Chiny wciąż są jedną z najbardziej zamkniętych dużych gospodarek świata. Pekin stosuje liczne praktyki protekcjonistyczne, jak np. presję na transfer technologii dla zagranicznych inwestorów w związku z koniecznością tworzenia joint ventures z chińskimi firmami, subsydiowanie eksportu wybranych gałęzi chińskiej gospodarki czy ograniczanie udziału zagranicznych firm w rządowych przetargach. Niektóre z tych działań są niezgodne z zasadami WTO. Inne wpadają w „szarą strefę” albo w ogóle nie są regulowane na poziomie globalnym. Dlatego też Stany Zjednoczone skoncentrowały się na działaniach jednostronnych wobec Chin i nałożyły karne cła w wyniku własnego dochodzenia. Jednakże w obszarze handlu i inwestycji nie widać znaczącego regresu, który uzasadniałby pogląd o obstrukcji przez Chiny zasad międzynarodowych. Przeciwnie, wyniki raportów poważanych OECD i Banku Światowego wskazują na ogólny postęp Chin w otwieraniu rynku i poprawianiu jakości otoczenia regulacyjnego dla biznesu[7]. Słowo „adaptacja” lepiej niż „rewizja” oddaje również stosunek Pekinu do finansów międzynarodowych. Relacje Chińskiej Republiki Ludowej z kluczową instytucją ładu monetarnego, Międzynarodowym Funduszem Walutowym (IMF), rozpoczęły się w 1980 r. Chiny niemal od początku domagają się w IMF większego wpływu na proces decyzyjny. Rządzi się on prawem głosów ważonych i zależy przede wszystkim od wielkości gospodarki, ale też stopnia jej otwartości. Dlatego siła głosu Pekinu w IMF wynosi „jedynie” 6%, podczas gdy najsilniejszych Stanów Zjednoczonych 16,5%. To niewątpliwie jedno ze źródeł frustracji Chin albo… motyw do przyjęcia postawy rewizjonisty. Jako członek IMF Chiny są zobowiązane poddawać się okresowym przeglądom ekspertów organizacji. W raportach tych więcej jest pochwał niż upomnień. Polemika dotyczy przede wszystkim ważnego standardu IMF, jakim jest zapewnienie wymienialności waluty. Pekin raz po raz ogranicza wymienialność juana albo nim manipuluje. Nie zachęca to innych do rozliczania się w chińskiej walucie. Jest też głównym powodem dotychczasowego fiaska wysiłków Pekinu na rzecz umiędzynarodowienia juana, a co za tym idzie – potencjalnego osłabienia dominacji amerykańskiego dolara. Udział chińskiej waluty w światowym handlu wciąż jest niewielki, wręcz nieistotny, a od dolara dzieli ją prawdziwa przepaść. Chiny, jak bodaj żaden inny kraj, do dalszego rozwoju potrzebują stabilności rynków finansowych. W dziedzinie międzynarodowego porządku finansowego nie należy się zatem spodziewać rewolucji. Pekin ma swoje zastrzeżenia i problemy, ale jest co do zasady w zgodzie z podstawowymi normami – także tymi dotyczącymi adekwatności kapitałowej banków. Obiekcje Amerykanów, nie Zachodu, wzbudziło uruchomienie w 2016 r. Azjatyckiego Banku Inwestycji Infrastrukturalnych (AIIB). W oczach krytyków ta powstała z inicjatywy Chin instytucja dubluje istniejący system banków rozwojowych. Jest ilustracją szerszych intencji Pekinu utworzenia „instytucji-cieni”, które po pierwsze,…